世纪各国没有采用纯粹的官僚模式，而是根据本国的制度背景将官僚(23)制的方针加以调整后纳入到了众多具体规章准则中，我们可以如此推测：各国是不会完全照搬一个严密性全凭杜撰的新管理理论，从而获得完全相同的行政体系的。换言之，在充分考虑理念会对行政改革政策内容转变产生作用的同时，我们希望以法国为例，来说明国家的历史和制度构型以及短期的政治环境导致了不同的生产方式和不同的(24)公共管理类型。

第三节　单维单向视角

环顾关于新管理改革的研究著作后，我们在这里得出第三个结论。这些研究著作中很多都采用了单维视角，即围绕行政体系改革（地方分权政策、预算政策、代理机构政策）的某个维度展开研究，或是当它们研究某个行政部门是如何成为公共干预的对象时，便会专注于分析与新政府上台执政密切关联的改革性时刻。因此在公共行政范围内，我们可以将这些研究著作大致分为与行政体系历史构成性规则改革的六个关键问题相对应的六个领域：行政参与者和政治行动者(25)之间关系的转变；国家职能权限范围的演变（地方分权、私有化）(26)(27)；组织形式及工作划分的变化；行政资源分配结构及管理结构的(28)(29)变化；公职人员聘用、晋升、激励机制的改革；行政主客体之间(30)关系的转变。通过对单维政策的分析来研究政府对官僚制的干预，因此上述划分是部分合理的，它们折射出不同改革问题具有各自独特性，以及每个领域的“运作机制”各不相同的事实。因此在法国，地方政府、省长以及国家权力下放部门成为地方分权与国家领土重组世纪各国没有采用纯粹的官僚模式，而是根据本国的制度背景将官僚(23)制的方针加以调整后纳入到了众多具体规章准则中，我们可以如此推测：各国是不会完全照搬一个严密性全凭杜撰的新管理理论，从而获得完全相同的行政体系的。换言之，在充分考虑理念会对行政改革政策内容转变产生作用的同时，我们希望以法国为例，来说明国家的历史和制度构型以及短期的政治环境导致了不同的生产方式和不同的(24)公共管理类型。

第三节　单维单向视角

环顾关于新管理改革的研究著作后，我们在这里得出第三个结论。这些研究著作中很多都采用了单维视角，即围绕行政体系改革（地方分权政策、预算政策、代理机构政策）的某个维度展开研究，或是当它们研究某个行政部门是如何成为公共干预的对象时，便会专注于分析与新政府上台执政密切关联的改革性时刻。因此在公共行政范围内，我们可以将这些研究著作大致分为与行政体系历史构成性规则改革的六个关键问题相对应的六个领域：行政参与者和政治行动者(25)之间关系的转变；国家职能权限范围的演变（地方分权、私有化）(26)(27)；组织形式及工作划分的变化；行政资源分配结构及管理结构的(28)(29)变化；公职人员聘用、晋升、激励机制的改革；行政主客体之间(30)关系的转变。通过对单维政策的分析来研究政府对官僚制的干预，因此上述划分是部分合理的，它们折射出不同改革问题具有各自独特性，以及每个领域的“运作机制”各不相同的事实。因此在法国，地方政府、省长以及国家权力下放部门成为地方分权与国家领土重组（行政区划改革）政策的直接相关者，而法国公共职能部、最高行政法院和公务员工会成为公共职能法规相关政策的靶心。

而通过重大改革时刻进行划分是存在局限的，因为它既不能提供有效观察政府干预行政体系的全面视野，也无法把握某个问题在某个(31)时刻占据主导地位的原因。如果将上述划分视为研究需要遵循的既定框架，将会导致我们难以理解某项行政改革政策在特定时期和特定构型下，是如何通过构建特定的“行政问题”和约束条件下的选择结构产生的。在本书中，我们旨在通过研究政府在特定背景下针对官僚制采取的行动，以及通过尝试理解在某个给定时刻某个行政问题为何及如何会牵扯出新的行政问题并聚焦于行政体系的某个或某几个维度，来对这种现象进行整体解读。尤其不可先入为主地排除行政干预的某个维度或是某种模式；恰恰相反，需要把握为何某个或某几个维度会在某个特定时期成为行政体系改革的干预目标，以及它们之间是如何相互配合的。当然还需要分析如此选择会产生何种影响，并理解新的改革道路为何及如何紧随其后。从这个角度来看，我们认为每个行政改革都可以被视为一个组合，即一个对政府各部均有效的措施的集合，以不同比例作用于行政体系的一个或多个组成部分。

同样，大量研究工作都十分重视对改革时刻的分析，所谓改革时刻，通常以新的多数党、新的政府和掌握行政命脉的新领袖上台执政为参照。许多研究因此聚焦于所谓的“新右翼”保守党政府（撒切尔(32)(33)(34)夫人和里根）、美国民主党政府和新西兰工党政府所推行的行政改革。在法国，关于1964年国家领土组织改革的实证研究也与戴(35)高乐新政权的出现有关。这些研究方法具有重要价值，尤其是因为它们能够引人思考官僚行政管理改革的作用及其在领导层建设过程中（行政区划改革）政策的直接相关者，而法国公共职能部、最高行政法院和公务员工会成为公共职能法规相关政策的靶心。

而通过重大改革时刻进行划分是存在局限的，因为它既不能提供有效观察政府干预行政体系的全面视野，也无法把握某个问题在某个(31)时刻占据主导地位的原因。如果将上述划分视为研究需要遵循的既定框架，将会导致我们难以理解某项行政改革政策在特定时期和特定构型下，是如何通过构建特定的“行政问题”和约束条件下的选择结构产生的。在本书中，我们旨在通过研究政府在特定背景下针对官僚制采取的行动，以及通过尝试理解在某个给定时刻某个行政问题为何及如何会牵扯出新的行政问题并聚焦于行政体系的某个或某几个维度，来对这种现象进行整体解读。尤其不可先入为主地排除行政干预的某个维度或是某种模式；恰恰相反，需要把握为何某个或某几个维度会在某个特定时期成为行政体系改革的干预目标，以及它们之间是如何相互配合的。当然还需要分析如此选择会产生何种影响，并理解新的改革道路为何及如何紧随其后。从这个角度来看，我们认为每个行政改革都可以被视为一个组合，即一个对政府各部均有效的措施的集合，以不同比例作用于行政体系的一个或多个组成部分。

同样，大量研究工作都十分重视对改革时刻的分析，所谓改革时刻，通常以新的多数党、新的政府和掌握行政命脉的新领袖上台执政为参照。许多研究因此聚焦于所谓的“新右翼”保守党政府（撒切尔(32)(33)(34)夫人和里根）、美国民主党政府和新西兰工党政府所推行的行政改革。在法国，关于1964年国家领土组织改革的实证研究也与戴(35)高乐新政权的出现有关。这些研究方法具有重要价值，尤其是因为它们能够引人思考官僚行政管理改革的作用及其在领导层建设过程中的转变。这些研究方法的局限性在于不注重渐进和持久的变化过程，而是倾向于以过于单一的时间性概念为依据，最终会因为研究背景不全面而背负错误阐释的风险。无论是同一国家内的还是不同国家间的(36)，针对不同改革时刻的比较研究如同凤毛麟角，建议在更长时间内(37)审视管理改革变化轨迹的纵向研究亦是如此。

第四节　成败标准中隐含的规范研究方法

分析研究的第四个难点在于如何剥离“改革”字眼及其思想所负载的“行动主义”特效。常规的分类方式恰好落入了这个陷阱。一方面，某些倡议高举“决裂”（rupture）旗号，换来歌功颂德的溢美之词，鼓吹改革者的意志和决心、宣扬改革的宏伟蓝图，新鲜出炉的《财政法组织法》就是这样顺理成章地与“革命”联系了起来，然而有些举措却因被认定为意图不明或意愿薄弱而名誉扫地，沦落成为“无关紧要的改革”。另一方面，在带有强烈结果主义色彩的视角下，许多行政改革似乎毫无效用可言，它们注定会在重重障碍下不断受挫，从而根本无法实现预期目标。因此，针对常规的评判方式，斯堪的纳维亚的社会学家们开始不无戏谑地质疑，既然体制改革往往难逃失败结局，为何还要如此频繁地循环往复呢？证据证明，对“法国例外”持悲观态度或认为法国国家改革难以实现均太过绝对，因为法国并不在那些社会学家们论证示例的国家（瑞典、挪威和美国）之列。(38)这种成败分类法不仅受到普通阶层的追捧，也得到了专家学者的青睐。国际专家们（如经济合作与发展组织、世界银行、国际货币基金组织等）四处散布“有效”改革那如田园诗般美好的未来图景，这是的转变。这些研究方法的局限性在于不注重渐进和持久的变化过程，而是倾向于以过于单一的时间性概念为依据，最终会因为研究背景不全面而背负错误阐释的风险。无论是同一国家内的还是不同国家间的(36)，针对不同改革时刻的比较研究如同凤毛麟角，建议在更长时间内(37)审视管理改革变化轨迹的纵向研究亦是如此。

第四节　成败标准中隐含的规范研究方法

分析研究的第四个难点在于如何剥离“改革”字眼及其思想所负载的“行动主义”特效。常规的分类方式恰好落入了这个陷阱。一方面，某些倡议高举“决裂”（rupture）旗号，换来歌功颂德的溢美之词，鼓吹改革者的意志和决心、宣扬改革的宏伟蓝图，新鲜出炉的《财政法组织法》就是这样顺理成章地与“革命”联系了起来，然而有些举措却因被认定为意图不明或意愿薄弱而名誉扫地，沦落成为“无关紧要的改革”。另一方面，在带有强烈结果主义色彩的视角下，许多行政改革似乎毫无效用可言，它们注定会在重重障碍下不断受挫，从而根本无法实现预期目标。因此，针对常规的评判方式，斯堪的纳维亚的社会学家们开始不无戏谑地质疑，既然体制改革往往难逃失败结局，为何还要如此频繁地循环往复呢？证据证明，对“法国例外”持悲观态度或认为法国国家改革难以实现均太过绝对，因为法国并不在那些社会学家们论证示例的国家（瑞典、挪威和美国）之列。(38)这种成败分类法不仅受到普通阶层的追捧，也得到了专家学者的青睐。国际专家们（如经济合作与发展组织、世界银行、国际货币基金组织等）四处散布“有效”改革那如田园诗般美好的未来图景，这是盎格鲁-萨克逊的传统。学术研究本身也常常避免不了这种人为的二分法。

这些研究方法无疑有利于区别国情的差异，并找到解释国家特性的变量，但它们也极易受到改革规模和某些概念（能够实现自我改革的有效政府、政治意志）所传达的价值观的影响。由于缺乏有关行政改革实施现实情况的重要研究，只能根据新公共管理的“理想方案”对改革效果进行粗略评判，无法对建立在复杂因果关系上的改革轨迹进行细致分析。相反，我们的研究方法采用新制度主义视角，从构造形态来理解改革活动，从制度构型来阐释改革措施。这意味着要重视改革者哪怕只有只言片语的辩护说辞和意图，并对改革举措进行社会学分析，充分考虑具体国情及限制条件。我们将“意图型”战略与其制约因素相联系，进而剖析制度是如何影响、引导或（有时是）限制举措转型的。从我们的角度来看，并不存在什么“获胜者”或“落后者”之说，更不存在什么与英国、澳大利亚或瑞典有别的“法国例外”之说，我们要做的是分析（对行政进行的）公共干预的构建过程，从制度约束中找出集体行动的动力。因此，我们希望掌握更为复杂的变化路径，绝非“决裂—停滞”的简单交替。

第五节　理性与制度的重新发现

一方面要考虑集体行动和改革战略，另一方面要考虑制度的分量，这在有关行政改革的学术研究当中并不常见。由于既往经验不足，许多以参与者和集体行动为中心的理论视角并未得到充分应用。虽是行政改革的主导力量，却鲜有研究会去绘制个体参与者及集体参与者盎格鲁-萨克逊的传统。学术研究本身也常常避免不了这种人为的二分法。

这些研究方法无疑有利于区别国情的差异，并找到解释国家特性的变量，但它们也极易受到改革规模和某些概念（能够实现自我改革的有效政府、政治意志）所传达的价值观的影响。由于缺乏有关行政改革实施现实情况的重要研究，只能根据新公共管理的“理想方案”对改革效果进行粗略评判，无法对建立在复杂因果关系上的改革轨迹进行细致分析。相反，我们的研究方法采用新制度主义视角，从构造形态来理解改革活动，从制度构型来阐释改革措施。这意味着要重视改革者哪怕只有只言片语的辩护说辞和意图，并对改革举措进行社会学分析，充分考虑具体国情及限制条件。我们将“意图型”战略与其制约因素相联系，进而剖析制度是如何影响、引导或（有时是）限制举措转型的。从我们的角度来看，并不存在什么“获胜者”或“落后者”之说，更不存在什么与英国、澳大利亚或瑞典有别的“法国例外”之说，我们要做的是分析（对行政进行的）公共干预的构建过程，从制度约束中找出集体行动的动力。因此，我们希望掌握更为复杂的变化路径，绝非“决裂—停滞”的简单交替。

第五节　理性与制度的重新发现

一方面要考虑集体行动和改革战略，另一方面要考虑制度的分量，这在有关行政改革的学术研究当中并不常见。由于既往经验不足，许多以参与者和集体行动为中心的理论视角并未得到充分应用。虽是行政改革的主导力量，却鲜有研究会去绘制个体参与者及集体参与者的结构配置，更不必谈对其中蕴含的计算与理性进行研究了。尽管这(39)种视角在研究官僚制建设的历史社会学著作中得到了系统地运用，却在当代转型研究中极为罕见。仅存在几个例外值得关注。英国自1988年推出“下一步行动”改革方案，逐渐将内阁部门转化为执行机构，奥利弗·詹姆斯从理性选择模型出发，对英国改革者（政府，(40)尤其是高级官员）所采取的战略进行了分析。借助帕特里克·敦利威构建的“官僚机构塑型（bureau-shapig）”理论模型，作者揭示了为何白厅中许多高级官员希望通过设立负责公共政策实施的执行机构来巩固内阁部门的自主权，以保持甚至增加他们用于构想、引领以及监督公共行动的时间，加强与政治行动者之间的密切联系。另一位保尔·G.罗奈斯比较了澳大利亚、新西兰、挪威和瑞典的新公共管理改革，他指出各国改革结果之所以不尽相同，是受到各国公共职能工(41)会组织或轻或重的地位及其所拥有的或多或少的否决权影响。丹尼斯·圣-马丁还强调了集体行动制度作为改革核心的关键性相互作用：通过展示大型咨询公司在各国施展拳脚的空间有所不同，他解释了(42)1980年代美国、英国和法国行政改革内容的差异。在法国学术领域，皮埃尔·格雷米翁和卡特琳娜·格雷米翁关于1964年法令的研究堪称组织社会学范式，它将参与者博弈纳入考量范畴，同样的还有万桑(43)·斯彭勒豪尔关于公共政策评估起源的实证研究，以及帕特里克·勒·利德克关于地方民选官员协会在地方分权政策中的作用的实证研究(44)。

从另一个角度来看，相较于福利国家改革研究，历史新制度主义(45)理论对行政改革比较研究领域的影响更少也更迟。直到最近，才出现了新一代关于官僚行政变化的比较调查研究，更加系统地分析了制的结构配置，更不必谈对其中蕴含的计算与理性进行研究了。尽管这(39)种视角在研究官僚制建设的历史社会学著作中得到了系统地运用，却在当代转型研究中极为罕见。仅存在几个例外值得关注。英国自1988年推出“下一步行动”改革方案，逐渐将内阁部门转化为执行机构，奥利弗·詹姆斯从理性选择模型出发，对英国改革者（政府，(40)尤其是高级官员）所采取的战略进行了分析。借助帕特里克·敦利威构建的“官僚机构塑型（bureau-shapig）”理论模型，作者揭示了为何白厅中许多高级官员希望通过设立负责公共政策实施的执行机构来巩固内阁部门的自主权，以保持甚至增加他们用于构想、引领以及监督公共行动的时间，加强与政治行动者之间的密切联系。另一位保尔·G.罗奈斯比较了澳大利亚、新西兰、挪威和瑞典的新公共管理改革，他指出各国改革结果之所以不尽相同，是受到各国公共职能工(41)会组织或轻或重的地位及其所拥有的或多或少的否决权影响。丹尼斯·圣-马丁还强调了集体行动制度作为改革核心的关键性相互作用：通过展示大型咨询公司在各国施展拳脚的空间有所不同，他解释了(42)1980年代美国、英国和法国行政改革内容的差异。在法国学术领域，皮埃尔·格雷米翁和卡特琳娜·格雷米翁关于1964年法令的研究堪称组织社会学范式，它将参与者博弈纳入考量范畴，同样的还有万桑(43)·斯彭勒豪尔关于公共政策评估起源的实证研究，以及帕特里克·勒·利德克关于地方民选官员协会在地方分权政策中的作用的实证研究(44)。

从另一个角度来看，相较于福利国家改革研究，历史新制度主义(45)理论对行政改革比较研究领域的影响更少也更迟。直到最近，才出现了新一代关于官僚行政变化的比较调查研究，更加系统地分析了制