似“正统的现代化推进者”，起着中介和诠释作用，谨慎地按照法国公职模式调整所采用的新的管理标准，并且与更为激进的提案保持距离。

在这种情况下，法国行政与公共职能管理总局所处的国际交流与培训网络至关重要，使其对欧洲进行的改革有了认识，从而能够选择适合法国国情的“良好做法”，并巩固其合法性。法国行政与公共职能管理总局的部分官员因此参与了1990年以全新形式成立的经济合作与发展组织的公共管理委员会的工作，在整个10年中，该委员会在新的管理改革标准方面卓有成效。委员会每年两次把经合组织成员国公共职能部门的代表们召集起来，在内部和外部专家的协助下，以主题形式（人力资源管理、公共事业、编制人数管理、管理工具等）或整体理论形式来制定公共管理标准。在管理改革方案（服务合同、契约化、编制人数管理等方面）的设计上，公共管理委员会所拥有的(3)大量技术性的、全面对照的出版物构成了其工作的基础，并使新公共管理影响下产生的新工具和新方法为人所知。法国高级官员参与的工作团体促进了国外管理经验（特别是北欧各国的先进经验）的学习和借鉴以及审慎的引进机制。一些法国高级官员更加直接地投入公共管理委员会的组织工作中。1990年至1993年，时任法国行政与公共职能管理总局主管的贝尔纳·佩舍尔出任经合组织公共管理委员会主席。在法国行政与公共职能管理总局的协同配合下，第二个跨国网络得到了发展。无论是欧共体行政管理中最有用的管理模式的争论，还是成员国行政管理模式之间可能的趋同性交流，欧洲一体化进程表现出了体制的比较，甚至是制度的竞争。1990年代，这一行政管理制度间较量的背景，便是国家行政管理部门中负责公职人员政策管理的似“正统的现代化推进者”，起着中介和诠释作用，谨慎地按照法国公职模式调整所采用的新的管理标准，并且与更为激进的提案保持距离。

在这种情况下，法国行政与公共职能管理总局所处的国际交流与培训网络至关重要，使其对欧洲进行的改革有了认识，从而能够选择适合法国国情的“良好做法”，并巩固其合法性。法国行政与公共职能管理总局的部分官员因此参与了1990年以全新形式成立的经济合作与发展组织的公共管理委员会的工作，在整个10年中，该委员会在新的管理改革标准方面卓有成效。委员会每年两次把经合组织成员国公共职能部门的代表们召集起来，在内部和外部专家的协助下，以主题形式（人力资源管理、公共事业、编制人数管理、管理工具等）或整体理论形式来制定公共管理标准。在管理改革方案（服务合同、契约化、编制人数管理等方面）的设计上，公共管理委员会所拥有的(3)大量技术性的、全面对照的出版物构成了其工作的基础，并使新公共管理影响下产生的新工具和新方法为人所知。法国高级官员参与的工作团体促进了国外管理经验（特别是北欧各国的先进经验）的学习和借鉴以及审慎的引进机制。一些法国高级官员更加直接地投入公共管理委员会的组织工作中。1990年至1993年，时任法国行政与公共职能管理总局主管的贝尔纳·佩舍尔出任经合组织公共管理委员会主席。在法国行政与公共职能管理总局的协同配合下，第二个跨国网络得到了发展。无论是欧共体行政管理中最有用的管理模式的争论，还是成员国行政管理模式之间可能的趋同性交流，欧洲一体化进程表现出了体制的比较，甚至是制度的竞争。1990年代，这一行政管理制度间较量的背景，便是国家行政管理部门中负责公职人员政策管理的高级官员（公共职能部门总负责人们）网状系统的发展，并得到了欧洲公共行政研究院（位于马斯特里赫特）的协调配合。自1988年起，这一网络也表现为每年成员国公共职能部部长之间所谓的“非正式”会晤。然而，最初涉及的议题集中在公共职能领域的就业政策、关于欧共体侨民的法律以及人事政策上，从1990年代中期开始，所涉及的议题越来越多地受到新公共管理思想的影响：公职人力资源最优化、公共服务质量提升、公共行政管理欧洲基本法草案、关于政治权力与行政权力关系的公开辩论等。这两个网络促成了不少同构现象(4)，即通过起规范作用的影响力（网状系统中的专业化和学习）或通过模仿（对外国“先进经验”的效仿和借鉴），来实现新管理方法在同一领域不同机构之间的转移。

受国家行政学院毕业，在下属部门身居要职并参与此类交流的高级公务员的影响，法国行政与公共职能管理总局在公共管理方面充实了专门知识，并努力开发与法国公职模式相兼容的版本。它在不同问题上的立场有明显的不同。例如，由于在预算方面组织与管理模式转变，比起预算局，法国行政与公共职能管理总局比较少被牵涉进去，法国行政与公共职能管理总局也因此更加支持管理人自主权的强化（新公共管理的方针之一）。权力下放方面，在《共和国地方行政法》协商期间以及后来关于权力下放部门重组的多次协商期间，1992年至2004年，法国行政与公共职能管理总局惯常地与内政部联合，打出这样一张“牌”：加强大区长和省长的权力并加大横向放权的力度。在支持权力增强的大区长和省长及权力下放部门重组的同时，法国行政与公共职能管理总局把部际联合作为战略与改革的内容并加以捍卫。1991年6月13日，在“公共服务复兴计划”的一次圆桌会议上，高级官员（公共职能部门总负责人们）网状系统的发展，并得到了欧洲公共行政研究院（位于马斯特里赫特）的协调配合。自1988年起，这一网络也表现为每年成员国公共职能部部长之间所谓的“非正式”会晤。然而，最初涉及的议题集中在公共职能领域的就业政策、关于欧共体侨民的法律以及人事政策上，从1990年代中期开始，所涉及的议题越来越多地受到新公共管理思想的影响：公职人力资源最优化、公共服务质量提升、公共行政管理欧洲基本法草案、关于政治权力与行政权力关系的公开辩论等。这两个网络促成了不少同构现象(4)，即通过起规范作用的影响力（网状系统中的专业化和学习）或通过模仿（对外国“先进经验”的效仿和借鉴），来实现新管理方法在同一领域不同机构之间的转移。

受国家行政学院毕业，在下属部门身居要职并参与此类交流的高级公务员的影响，法国行政与公共职能管理总局在公共管理方面充实了专门知识，并努力开发与法国公职模式相兼容的版本。它在不同问题上的立场有明显的不同。例如，由于在预算方面组织与管理模式转变，比起预算局，法国行政与公共职能管理总局比较少被牵涉进去，法国行政与公共职能管理总局也因此更加支持管理人自主权的强化（新公共管理的方针之一）。权力下放方面，在《共和国地方行政法》协商期间以及后来关于权力下放部门重组的多次协商期间，1992年至2004年，法国行政与公共职能管理总局惯常地与内政部联合，打出这样一张“牌”：加强大区长和省长的权力并加大横向放权的力度。在支持权力增强的大区长和省长及权力下放部门重组的同时，法国行政与公共职能管理总局把部际联合作为战略与改革的内容并加以捍卫。1991年6月13日，在“公共服务复兴计划”的一次圆桌会议上，贝尔纳·佩舍尔已经清晰地说明了重要性：

“（它）指出了与法国政府结构关系密切的纵向逻辑与横向发展之间显而易见的矛盾，这是公共服务复兴计划的一大基础。所以我们有必要处理这一冲突。把部际联合‘注入’行政管理行为之中是必不可少的一步，否则，就等着看地方当选者自己组建国家的角色吧。”(5)在这一问题上，与内政部的论点相近，法国行政与公共职能管理总(6)局捍卫国家免遭可能企图改组整个国家的地方行政的“倾覆”。对它来说，维护部际联合是一个战略性的选择：虽然没有预算局或内政部那样的资源，但比预算局（时常有干预之嫌）和内政部（维护地方逻辑免受内阁权力垂直建构的危害）不受限制的模式里更能发展行政部门之间的关系，其权力就建筑在这种能力之上。与预算局不同的是，同其他有关部门相比，法国行政与公共职能管理总局受益于公正无私的“伙伴”形象，并且中介者身份不容易引起争端。

在别的问题上，法国行政与公共职能管理总局则表现得更加审慎，比如牵涉到其职权的人事管理权下放问题（《公共职能法》）仍十分敏感。作为新公共管理的典型机制，人力资源管理权力下放旨在用一种分权制度取代原来国家公职人员招聘及职业决策的全国集权框架，根据这种分权制度，国家地方公共服务部门负责人将在人事管理方面享有高度自主权。法国行政与公共职能管理总局采取谨慎参与态度原因有二。首先，它所面对的是大量与《公共职能法》、与最高行政法院判例法、与法国公共职能的社团主义组织形式有密切联系的复杂司法问题。尤其是它必须要考虑到自己的任何决策将可能引发众多行为者的抵制，需要与他们进行协商谈判。如果中央行政机关的人事管理机构不愿意失去对官员的控制，那么权力下放部门的负责人们似贝尔纳·佩舍尔已经清晰地说明了重要性：

“（它）指出了与法国政府结构关系密切的纵向逻辑与横向发展之间显而易见的矛盾，这是公共服务复兴计划的一大基础。所以我们有必要处理这一冲突。把部际联合‘注入’行政管理行为之中是必不可少的一步，否则，就等着看地方当选者自己组建国家的角色吧。”(5)在这一问题上，与内政部的论点相近，法国行政与公共职能管理总(6)局捍卫国家免遭可能企图改组整个国家的地方行政的“倾覆”。对它来说，维护部际联合是一个战略性的选择：虽然没有预算局或内政部那样的资源，但比预算局（时常有干预之嫌）和内政部（维护地方逻辑免受内阁权力垂直建构的危害）不受限制的模式里更能发展行政部门之间的关系，其权力就建筑在这种能力之上。与预算局不同的是，同其他有关部门相比，法国行政与公共职能管理总局受益于公正无私的“伙伴”形象，并且中介者身份不容易引起争端。

在别的问题上，法国行政与公共职能管理总局则表现得更加审慎，比如牵涉到其职权的人事管理权下放问题（《公共职能法》）仍十分敏感。作为新公共管理的典型机制，人力资源管理权力下放旨在用一种分权制度取代原来国家公职人员招聘及职业决策的全国集权框架，根据这种分权制度，国家地方公共服务部门负责人将在人事管理方面享有高度自主权。法国行政与公共职能管理总局采取谨慎参与态度原因有二。首先，它所面对的是大量与《公共职能法》、与最高行政法院判例法、与法国公共职能的社团主义组织形式有密切联系的复杂司法问题。尤其是它必须要考虑到自己的任何决策将可能引发众多行为者的抵制，需要与他们进行协商谈判。如果中央行政机关的人事管理机构不愿意失去对官员的控制，那么权力下放部门的负责人们似乎也并不会赞成采取某种措施来处理有时令人尴尬的人员评估和晋升问题。公共职能工会组织对他们认为注定要打破和粉碎全国范围谈判的措施持敌对态度。工会在宣布对平等待遇存在质疑时、也意识到这项措施要求对组织能力进行重新配置，并很清楚这种做法可能导致中央权力的丧失。作为这些工会组织群体的特权对话者和公共职能法规的担保人，在人事管理权力下放的提案方面，法国行政与公共职能管理总局依然保持谨慎态度。面对预算局，它不愿对讨论职业问题的联合行政委员会进行分权。它维护地方人事部际管理的原则，这种管理模式并非仅由预算考量所支配。

第三节　预算局的重组愿景：重新推敲等级制度以便

更好地控制支出

维护第三个特色战略的同时，预算局在整个1990年代变成了新组织形式设计进程的积极参与者。就像内政部一样，预算局首先需要面临的是环境的转变（公共账目进一步的财政恶化），它必须对此加以解释，并将通过捍卫自己的国家改组愿景来对此变化作出反应。1990年代上半叶，这般消极的局势使预算局在信贷调节和预算管理实践方面改变了传统战略。1980年代尤其受到鼓吹的预算调节常用的单边手段（冻结、延期交割、信贷撤销等），因为公共账目情况日(7)益恶化以及公共支出“刚性”增长愈发剧烈而使效力过于有限。显然，预算局官员们的反思有以下两点。

一方面，控制各部支出变得更为棘手。这不再仅仅是与政府各部就预算进行协商谈判或通过议会投票对预算进行控制的问题，还要通乎也并不会赞成采取某种措施来处理有时令人尴尬的人员评估和晋升问题。公共职能工会组织对他们认为注定要打破和粉碎全国范围谈判的措施持敌对态度。工会在宣布对平等待遇存在质疑时、也意识到这项措施要求对组织能力进行重新配置，并很清楚这种做法可能导致中央权力的丧失。作为这些工会组织群体的特权对话者和公共职能法规的担保人，在人事管理权力下放的提案方面，法国行政与公共职能管理总局依然保持谨慎态度。面对预算局，它不愿对讨论职业问题的联合行政委员会进行分权。它维护地方人事部际管理的原则，这种管理模式并非仅由预算考量所支配。

第三节　预算局的重组愿景：重新推敲等级制度以便

更好地控制支出

维护第三个特色战略的同时，预算局在整个1990年代变成了新组织形式设计进程的积极参与者。就像内政部一样，预算局首先需要面临的是环境的转变（公共账目进一步的财政恶化），它必须对此加以解释，并将通过捍卫自己的国家改组愿景来对此变化作出反应。1990年代上半叶，这般消极的局势使预算局在信贷调节和预算管理实践方面改变了传统战略。1980年代尤其受到鼓吹的预算调节常用的单边手段（冻结、延期交割、信贷撤销等），因为公共账目情况日(7)益恶化以及公共支出“刚性”增长愈发剧烈而使效力过于有限。显然，预算局官员们的反思有以下两点。

一方面，控制各部支出变得更为棘手。这不再仅仅是与政府各部就预算进行协商谈判或通过议会投票对预算进行控制的问题，还要通过更精确地跟踪各部该年度实际涉及的款项来改善对预算执行的监管。这种新的要求需要集中、准确和一致的信息，能够反映各部执行公共政策的成本以及运作及人事费用的使用情况。由此可见，建立更加安全可靠的、主要依靠管理监督的信息系统很有必要。控制公共财政的手段在不断演变：从根据预期经济变化缩减公共支出战略，转变成为“远程控制”的逻辑方法，这种方法具有高度程序性，侧重于制定用于监测支出、活动及结果的各种指标。

另一方面，对削减支出的关注意味着要比以往更多地依靠各部。首先，只有它们掌握并能够提供与其活动有关的必要信息，进而维持整个管理监督系统。其次，预算局开始认为优化公共支出必须以基层行政部门的创新举措为基础。在把更多的自主权让于权力下放部门主管的同时，它看到了把不得人心的调解仲裁转移到地方一级以求削减支出（尤其是与就业密切相关的支出）的可能性。

因此，这种通常以建立契约机制为基础的“借助信息的产生与处(8)理的控制模式”，在没有内部阻力和制约因素的情况下是不会出现的。成立于1986年负责新管理方法的预算局第一分局1-B办公室，是最早推动公共管理知识萌芽的部门。这个权能有限的办公室首先是收集信息和方法的场所，因为它没有被置于管理层内，无权做出决定或采取行动。1987年，它起草了一份“管理章程”范本，但被公共职能部所倡议的“责任中心”打了个措手不及。由于办公室成员并非来自国家重要职系的公职人员，在预算局中有时“不被尊重”，甚至因其提倡的管理方针而被指责“与开销部门走得太近”。然而，并非所有预算编制人员都对新管理方法的效果持乐观态度，不少人担心这些手段会削弱控制公共支出的能力。不过，在整个1990年代，1-B办公过更精确地跟踪各部该年度实际涉及的款项来改善对预算执行的监管。这种新的要求需要集中、准确和一致的信息，能够反映各部执行公共政策的成本以及运作及人事费用的使用情况。由此可见，建立更加安全可靠的、主要依靠管理监督的信息系统很有必要。控制公共财政的手段在不断演变：从根据预期经济变化缩减公共支出战略，转变成为“远程控制”的逻辑方法，这种方法具有高度程序性，侧重于制定用于监测支出、活动及结果的各种指标。

另一方面，对削减支出的关注意味着要比以往更多地依靠各部。首先，只有它们掌握并能够提供与其活动有关的必要信息，进而维持整个管理监督系统。其次，预算局开始认为优化公共支出必须以基层行政部门的创新举措为基础。在把更多的自主权让于权力下放部门主管的同时，它看到了把不得人心的调解仲裁转移到地方一级以求削减支出（尤其是与就业密切相关的支出）的可能性。

因此，这种通常以建立契约机制为基础的“借助信息的产生与处(8)理的控制模式”，在没有内部阻力和制约因素的情况下是不会出现的。成立于1986年负责新管理方法的预算局第一分局1-B办公室，是最早推动公共管理知识萌芽的部门。这个权能有限的办公室首先是收集信息和方法的场所，因为它没有被置于管理层内，无权做出决定或采取行动。1987年，它起草了一份“管理章程”范本，但被公共职能部所倡议的“责任中心”打了个措手不及。由于办公室成员并非来自国家重要职系的公职人员，在预算局中有时“不被尊重”，甚至因其提倡的管理方针而被指责“与开销部门走得太近”。然而，并非所有预算编制人员都对新管理方法的效果持乐观态度，不少人担心这些手段会削弱控制公共支出的能力。不过，在整个1990年代，1-B办公