的。预算选择理性化失败了，但是在行政管理中，发展了一些评估公共政策的价值和结果的学习形式，同时促进了管理知识今后的发展。即使就最初的方案而言，相关法律源自一些对行政相对人有利的法律。这些法律起源于1970年代，自此之后多次扩展延伸。管理方法以渐进的方式发展，然而其重要性、影响及所引起的关注，自1980年代起就不断增加。我们已经发现，那些由行政机构造成的对改革的约束通常是强有力的，然而，这些约束与其说是阻止或挫败了改革，倒不如说造就、指引了改革，并改变了改革方向。另一方面，改革的事业并不总是带着攻击性的目的来对相关规定重新提出讨论。它们能够通过计算和信心来重审行政秩序中的某些价值，但同时也会对已有规则作出修改，并因此参与新规则的制定。改革者并不总是处于完全摆脱制度秩序的状态中，他们应与秩序妥协，并且与支持秩序及对其投资资源和利益的同盟相调和。一个体制改革离不开妥协：他们会在改革某些规则的同时重审其余的规则，但是也会保留一部分原有规则，此外，对这部分规则的重新制定将会同所熟悉内情的改变相冲突。

(1)　三个现代化办公室：公共管理与国家行政结构现代化办公室，行政简化与公用事业用户办公室，电子行政管理发展办公室。(2)　阈值效应：超越阈值，打破原有均衡引起的改变。(3)　凯瑟琳·瑟伦，《制度是如何演变的：从比较历史分析中洞察》，载J.马霍尼、D.鲁舍迈尔编，《社会科学中的比较历史学分析》，纽约，剑桥大学出版社，2003年，第226—228页。(4)　克里斯托弗·波利特，《管理主义与公共服务》，第50—86页。(5)　关于对上述情况的简要概述，参见赫尔曼·施瓦茨，《小国家陷入大麻烦》。的。预算选择理性化失败了，但是在行政管理中，发展了一些评估公共政策的价值和结果的学习形式，同时促进了管理知识今后的发展。即使就最初的方案而言，相关法律源自一些对行政相对人有利的法律。这些法律起源于1970年代，自此之后多次扩展延伸。管理方法以渐进的方式发展，然而其重要性、影响及所引起的关注，自1980年代起就不断增加。我们已经发现，那些由行政机构造成的对改革的约束通常是强有力的，然而，这些约束与其说是阻止或挫败了改革，倒不如说造就、指引了改革，并改变了改革方向。另一方面，改革的事业并不总是带着攻击性的目的来对相关规定重新提出讨论。它们能够通过计算和信心来重审行政秩序中的某些价值，但同时也会对已有规则作出修改，并因此参与新规则的制定。改革者并不总是处于完全摆脱制度秩序的状态中，他们应与秩序妥协，并且与支持秩序及对其投资资源和利益的同盟相调和。一个体制改革离不开妥协：他们会在改革某些规则的同时重审其余的规则，但是也会保留一部分原有规则，此外，对这部分规则的重新制定将会同所熟悉内情的改变相冲突。

(1)　三个现代化办公室：公共管理与国家行政结构现代化办公室，行政简化与公用事业用户办公室，电子行政管理发展办公室。(2)　阈值效应：超越阈值，打破原有均衡引起的改变。(3)　凯瑟琳·瑟伦，《制度是如何演变的：从比较历史分析中洞察》，载J.马霍尼、D.鲁舍迈尔编，《社会科学中的比较历史学分析》，纽约，剑桥大学出版社，2003年，第226—228页。(4)　克里斯托弗·波利特，《管理主义与公共服务》，第50—86页。(5)　关于对上述情况的简要概述，参见赫尔曼·施瓦茨，《小国家陷入大麻烦》。(6)　彼得·A.霍尔，《政策范式、社会学习与国家》。(7)　尼尔斯·布伦森、约翰·P.奥尔森，《改革中的组织》，第60—108页。(8)　让-米歇尔·埃梅里，《国家行政学院毕业生工厂》，巴黎，载《经济学报》，2001年，第140—154页。(9)　保罗·皮尔逊，《路径依赖、递增效益与政治研究》。(10)　萨比诺·卡塞斯，《行政法建设：法国与英国》，巴黎，蒙克莱蒂安出版社，2000年，第78页。(11)　参见菲利普·贝兹、帕特里克·勒·利德克，《身处不断变化的改革构型之中的法国高级公务员：从垄断地位到地位角色备受挑战？》，第152—154页。(12)　卡伦·奥伦、斯蒂芬·斯科沃伦克，《超越秩序的象征：对新制度主义的解释》。(13)　参见凯瑟琳·瑟伦，《比较政治中的历史制度主义》，载《政治学年度评论》第2期，1999年，第369—404页；凯瑟琳·瑟伦，《制度是如何演变的：德国、英国、美国和日本的技能政治经济学》，纽约，剑桥大学出版社，2004年，第293页。(6)　彼得·A.霍尔，《政策范式、社会学习与国家》。(7)　尼尔斯·布伦森、约翰·P.奥尔森，《改革中的组织》，第60—108页。(8)　让-米歇尔·埃梅里，《国家行政学院毕业生工厂》，巴黎，载《经济学报》，2001年，第140—154页。(9)　保罗·皮尔逊，《路径依赖、递增效益与政治研究》。(10)　萨比诺·卡塞斯，《行政法建设：法国与英国》，巴黎，蒙克莱蒂安出版社，2000年，第78页。(11)　参见菲利普·贝兹、帕特里克·勒·利德克，《身处不断变化的改革构型之中的法国高级公务员：从垄断地位到地位角色备受挑战？》，第152—154页。(12)　卡伦·奥伦、斯蒂芬·斯科沃伦克，《超越秩序的象征：对新制度主义的解释》。(13)　参见凯瑟琳·瑟伦，《比较政治中的历史制度主义》，载《政治学年度评论》第2期，1999年，第369—404页；凯瑟琳·瑟伦，《制度是如何演变的：德国、英国、美国和日本的技能政治经济学》，纽约，剑桥大学出版社，2004年，第293页。第二章

国家改革（1998—2007）进程中的视角：是否

要改变法国行政体系中的历史性规则？

最后，简要回顾1998年至2007年行政改革政策的最新发展情况之后，我们便会对（尤其是1990年代的改革构型框架下）所观察到的机制的连续性提出疑问。1998年至2007年这一时期显然是前序改革的延续，它加剧了人们质疑法国行政模式的趋势。三个改革事业背后有各自对应的部（财政部、内政部、公共职能部）作为支撑，在2000年代逐渐发展起来，虽然它们所产生的突破效果不尽相同，却都蕴含着前所未有的宏伟目标：改变行政组织的某些构成性规则。在这样的背景下，2001年8月1日的《财政法组织法》显然可谓是最为雄心勃勃也最为成功的改革：它深刻改变了各部预算信贷的拨给、管理和监督规则，并加强了新公共管理工具和原则在法国的主导地位。然而，还有两项改革举措值得我们思考。继2003年地方分权第二阶段以来，2004年的国家地方公共服务部门重组成为在1992年2月《共和国地方行政法》推动下艰难实现的首个成果，国家地方公共服务部门也因此经历了最为持久的一次调整。另外关于高级公共职能制度的一系列措施，标志着人们从对高级干部危机（成形于1990年代）的认知阶段过渡到了对具体应对策略的制定和落实阶段。而在当时，仍然保持完整的政治行政关系将成为随后改革的关键。如果说现在讨论第二章

国家改革（1998—2007）进程中的视角：是否

要改变法国行政体系中的历史性规则？

最后，简要回顾1998年至2007年行政改革政策的最新发展情况之后，我们便会对（尤其是1990年代的改革构型框架下）所观察到的机制的连续性提出疑问。1998年至2007年这一时期显然是前序改革的延续，它加剧了人们质疑法国行政模式的趋势。三个改革事业背后有各自对应的部（财政部、内政部、公共职能部）作为支撑，在2000年代逐渐发展起来，虽然它们所产生的突破效果不尽相同，却都蕴含着前所未有的宏伟目标：改变行政组织的某些构成性规则。在这样的背景下，2001年8月1日的《财政法组织法》显然可谓是最为雄心勃勃也最为成功的改革：它深刻改变了各部预算信贷的拨给、管理和监督规则，并加强了新公共管理工具和原则在法国的主导地位。然而，还有两项改革举措值得我们思考。继2003年地方分权第二阶段以来，2004年的国家地方公共服务部门重组成为在1992年2月《共和国地方行政法》推动下艰难实现的首个成果，国家地方公共服务部门也因此经历了最为持久的一次调整。另外关于高级公共职能制度的一系列措施，标志着人们从对高级干部危机（成形于1990年代）的认知阶段过渡到了对具体应对策略的制定和落实阶段。而在当时，仍然保持完整的政治行政关系将成为随后改革的关键。如果说现在讨论这些尝试是否会导致行政体系规则和运作的彻底改变还为时过早，但是我们可以注意到，这些尝试都试图修改不同政治级别之间的关系以及与政治领导层之间的关系。然而，在法国背景下被确定为积极且有约束力的制度在不断发挥作用：它们通过改变或削弱某些指导方针来干预改革举措。

第一节　对法国行政历史性规则的质疑：《财政法组织

法》与预算拨款的发放、管理、监督新型模式

在最后一章有限的篇幅中，我们不可能展示和分析由新的预算程序引发的所有变革，此处所说的新的预算程序，是指2001年8月1日投票通过并于2006年1月1日开始实施的程序。我们仅限于简要概括该预算程序的内容，再对两个重要方面进行讨论：改革模式在很大程度上进一步肯定了我们之前的分析；这一新型预算程序的影响，尤其是对财政部、内政部和公共职能部门这三者之间关系的影响。(1)2001年8月1日通过的《财政法组织法》是一次非常重要的改革，因为它确实针对预算拨款的发放、管理、监督强制规定了很多新规则和新手段。同时，《财政法组织法》终止了由1959年1月2日法令实施的官僚主义模式（预算手段、先验控制），并以一些在其他国家已广泛应用的新型管理手段进行替换。在这种意义上，引用彼得·霍(2)尔的话，《财政法组织法》强制规定了改革“范式”，即同时针对所追求的目标、所遵循的原则和所使用的手段的改革。在这个改革过程中，预算局于1990年代采取的措施是逐渐引进新管理主义工具，而《财政法组织法》自1959年以来对这些沉淀下来的方法发起公然质疑这些尝试是否会导致行政体系规则和运作的彻底改变还为时过早，但是我们可以注意到，这些尝试都试图修改不同政治级别之间的关系以及与政治领导层之间的关系。然而，在法国背景下被确定为积极且有约束力的制度在不断发挥作用：它们通过改变或削弱某些指导方针来干预改革举措。

第一节　对法国行政历史性规则的质疑：《财政法组织

法》与预算拨款的发放、管理、监督新型模式

在最后一章有限的篇幅中，我们不可能展示和分析由新的预算程序引发的所有变革，此处所说的新的预算程序，是指2001年8月1日投票通过并于2006年1月1日开始实施的程序。我们仅限于简要概括该预算程序的内容，再对两个重要方面进行讨论：改革模式在很大程度上进一步肯定了我们之前的分析；这一新型预算程序的影响，尤其是对财政部、内政部和公共职能部门这三者之间关系的影响。(1)2001年8月1日通过的《财政法组织法》是一次非常重要的改革，因为它确实针对预算拨款的发放、管理、监督强制规定了很多新规则和新手段。同时，《财政法组织法》终止了由1959年1月2日法令实施的官僚主义模式（预算手段、先验控制），并以一些在其他国家已广泛应用的新型管理手段进行替换。在这种意义上，引用彼得·霍(2)尔的话，《财政法组织法》强制规定了改革“范式”，即同时针对所追求的目标、所遵循的原则和所使用的手段的改革。在这个改革过程中，预算局于1990年代采取的措施是逐渐引进新管理主义工具，而《财政法组织法》自1959年以来对这些沉淀下来的方法发起公然质疑和挑战:通过指标和管理监督技术，《财政法组织法》推出一种围绕目标、绩效衡量和远程控制对行政部门进行战略性指导的方法。要理解改革，就必须理解改革相辅相成的两个方面：一个“公开”的核心方针，那改变预算和会计框架以便正式地加强立法权；一套更加审慎却同样重要的措施，通过预算管理途径对行政体系的领导方式和内部监督方式进行审查。《财政法组织法》的首个维度在于它建立的国家预算新架构，促使以手段为逻辑基础的预算模式（依据部、款项划分）过渡到以结果为逻辑基础的预算模式（划分为34个任务，再下分为(3)132个项目和接近620个活动）。各部的预算从此以所有项目打包的形式整体呈现，或多或少与公共政策相对应。每个项目与所谓的“绩效”指标紧密相连，旨在评估项目最终是否达到了所期待的结果。这种形式上的改变是改革最初的核心目标:通过议会加强行政部门的立法权和监督能力。关于项目的辩论因此成为可能，对行政部门进行“绩效”评判的理念也顺势被引入，经过艰苦的谈判，议员在任务中(4)的修正权得到了重新确立。许多规定使预算辩论更加合理，这是有利于议会的：增加政府必须向议会提交的文件资料、使预算辩论制度化、要求审计法院关于公共财政状况编写报告。值得注意的是，重要的是，《财政法组织法》还改革了政府部门需要答复议会财政委员会调查问卷的条件。这些财政委员会可以在履行评估任务时请求审计法院协助，请求后者开展具体调查但同时也要听取项目经理们的意见，因此作为项目主管的高层官员需要接受议会的问责机制几乎是明确的。负责项目的责任官员每年会在年度绩效计划（PAP）中“承诺”将要实现的目标，并在接受审查时通过年度绩效报告（RAP）向议会汇报所取得的成果。这些规定无疑标志着立法机构对行政部门的监督形式的首次突破，因为在此之前立法对行政的监督在第五共和国统治和挑战:通过指标和管理监督技术，《财政法组织法》推出一种围绕目标、绩效衡量和远程控制对行政部门进行战略性指导的方法。要理解改革，就必须理解改革相辅相成的两个方面：一个“公开”的核心方针，那改变预算和会计框架以便正式地加强立法权；一套更加审慎却同样重要的措施，通过预算管理途径对行政体系的领导方式和内部监督方式进行审查。《财政法组织法》的首个维度在于它建立的国家预算新架构，促使以手段为逻辑基础的预算模式（依据部、款项划分）过渡到以结果为逻辑基础的预算模式（划分为34个任务，再下分为(3)132个项目和接近620个活动）。各部的预算从此以所有项目打包的形式整体呈现，或多或少与公共政策相对应。每个项目与所谓的“绩效”指标紧密相连，旨在评估项目最终是否达到了所期待的结果。这种形式上的改变是改革最初的核心目标:通过议会加强行政部门的立法权和监督能力。关于项目的辩论因此成为可能，对行政部门进行“绩效”评判的理念也顺势被引入，经过艰苦的谈判，议员在任务中(4)的修正权得到了重新确立。许多规定使预算辩论更加合理，这是有利于议会的：增加政府必须向议会提交的文件资料、使预算辩论制度化、要求审计法院关于公共财政状况编写报告。值得注意的是，重要的是，《财政法组织法》还改革了政府部门需要答复议会财政委员会调查问卷的条件。这些财政委员会可以在履行评估任务时请求审计法院协助，请求后者开展具体调查但同时也要听取项目经理们的意见，因此作为项目主管的高层官员需要接受议会的问责机制几乎是明确的。负责项目的责任官员每年会在年度绩效计划（PAP）中“承诺”将要实现的目标，并在接受审查时通过年度绩效报告（RAP）向议会汇报所取得的成果。这些规定无疑标志着立法机构对行政部门的监督形式的首次突破，因为在此之前立法对行政的监督在第五共和国统治