第二章

为推行新的政府重组规则，各部之间展开激烈

竞争

三个主要的组织部门（内政部的行政管理总局、公共职能与行政改革部的行政与公共职能管理总局和财政部的预算局）在新规则的制定以及新型管理手段的运用以及责任分配中充当着重要的角色。国家政府需要制定战略，同时协调这三个部门之间的关系。周围环境的改变以及自身资源的变化，使这三个部门在1990年代的改革构型中变成了新规则的捍卫者。

第一节　内政部主张的重组范式：通过横向权力分散

解决地方分权

对于自身控制力削弱以及中央与地方关系不协调等问题，内政部主张重新巩固自身权力，调整大区长和省长权力与国家派出部门之间的关系。作为一种补偿，大区长和省长力图将自己在地方民选代表身上丧失的权力恢复到国家地方公共服务部门身上。这种主张更易被接受，因为考虑了派出部门与地方政府之间关系理性化的问题。其实，自1983年起，国家派出部门的重组以及与中央行政机关的分离，都已被当作权力下放的必要补充部分，但没有拿出具体的实施措施。自第二章

为推行新的政府重组规则，各部之间展开激烈

竞争

三个主要的组织部门（内政部的行政管理总局、公共职能与行政改革部的行政与公共职能管理总局和财政部的预算局）在新规则的制定以及新型管理手段的运用以及责任分配中充当着重要的角色。国家政府需要制定战略，同时协调这三个部门之间的关系。周围环境的改变以及自身资源的变化，使这三个部门在1990年代的改革构型中变成了新规则的捍卫者。

第一节　内政部主张的重组范式：通过横向权力分散

解决地方分权

对于自身控制力削弱以及中央与地方关系不协调等问题，内政部主张重新巩固自身权力，调整大区长和省长权力与国家派出部门之间的关系。作为一种补偿，大区长和省长力图将自己在地方民选代表身上丧失的权力恢复到国家地方公共服务部门身上。这种主张更易被接受，因为考虑了派出部门与地方政府之间关系理性化的问题。其实，自1983年起，国家派出部门的重组以及与中央行政机关的分离，都已被当作权力下放的必要补充部分，但没有拿出具体的实施措施。自1989年以来经过漫长的协商谈判，关于共和国地方行政的法律终于在1992年2月6日出台，内政部在部长皮埃尔·若克斯和其继任者菲利普·马尔尚的带领下，开始了关于派出部门（在法律中被称为“权力下放部门”）重组的重大改革。《共和国地方行政法》和同时期的《权(1)力下放基本法》都明确主张进行重组，提出关于中央行政机关的附属原则，规定公共政策的执行权限隶属于大区长、省长和地方政府。这些法律政令规定中央行政机关从此不再具有授予“具有国家性质或执行性质的任务”的职能，“根据法律，此种任务不能委派给地方级别的机构”。《共和国地方行政法》第2条指出：“中央行政机关要在国家层面充当一种构想、推进、指导、评估和操纵的角色。”其工作领域被明确规定：国家政策的定义和筹资、对政策实施过程中的监督管理、对政策效果的评估、国家派出部门的组织方式和适用原则的制定。

内政部下属的管理总局（地方政府管理总局和行政管理总局）、大区政府和省政府代表、各部以及民选代表协会纷纷参与到自1988年夏季开始的漫长法律协商谈判之中，权力下放作为理想工具最终获得各方支持。首先，它确定了国家地方公共服务部门对中央行政机关而言所必需的自治权；同时，它将地方政府从中央行政机关中抽离了出来，将其重新归于大区长和省长的领导之下，而大区长和省长的协调权力重新被加强了。对于内政部而言，权力下放政策是一种削弱中央行政机关控制力、重新加强大区长和省长们的地方控制力、将大区长和省长重置于国家派出部门重组过程中的政策。通过《共和国地方行政法》以及《权力下放基本法》，内政部成为了地方行政管理的主要重组者，将中央政府的职权向权力下放部门以及大区长和省长下1989年以来经过漫长的协商谈判，关于共和国地方行政的法律终于在1992年2月6日出台，内政部在部长皮埃尔·若克斯和其继任者菲利普·马尔尚的带领下，开始了关于派出部门（在法律中被称为“权力下放部门”）重组的重大改革。《共和国地方行政法》和同时期的《权(1)力下放基本法》都明确主张进行重组，提出关于中央行政机关的附属原则，规定公共政策的执行权限隶属于大区长、省长和地方政府。这些法律政令规定中央行政机关从此不再具有授予“具有国家性质或执行性质的任务”的职能，“根据法律，此种任务不能委派给地方级别的机构”。《共和国地方行政法》第2条指出：“中央行政机关要在国家层面充当一种构想、推进、指导、评估和操纵的角色。”其工作领域被明确规定：国家政策的定义和筹资、对政策实施过程中的监督管理、对政策效果的评估、国家派出部门的组织方式和适用原则的制定。

内政部下属的管理总局（地方政府管理总局和行政管理总局）、大区政府和省政府代表、各部以及民选代表协会纷纷参与到自1988年夏季开始的漫长法律协商谈判之中，权力下放作为理想工具最终获得各方支持。首先，它确定了国家地方公共服务部门对中央行政机关而言所必需的自治权；同时，它将地方政府从中央行政机关中抽离了出来，将其重新归于大区长和省长的领导之下，而大区长和省长的协调权力重新被加强了。对于内政部而言，权力下放政策是一种削弱中央行政机关控制力、重新加强大区长和省长们的地方控制力、将大区长和省长重置于国家派出部门重组过程中的政策。通过《共和国地方行政法》以及《权力下放基本法》，内政部成为了地方行政管理的主要重组者，将中央政府的职权向权力下放部门以及大区长和省长下移，使国家地方公共服务部门理性化。权力下放政策的贯彻和实施被委托给了由总理领导的地方行政管理部际委员会，而事实上，内政部才是这项工作的主要负责者。内政部以权力下放部门与地方政府间的调解者身份，来要求垄断对法国行政体系的重组。从《共和国地方行政法》中产生了两种改革，这两种改革在接下来的15年中对法国中央政府和地方政府进行了组织调整：一些是不断对国家权力下放部门进行重组的计划；另一些是加强大区长和省长权力的措施。

从1992年起，关于政府各部重组的首批计划正式拉开序幕，且愈演愈烈：国家改革部际委员会在1999年7月13日提出省级地方政府规划；2001年4月24日提出大区级地方政府规划；2004年又提出大区级政府战略计划。这些过程拥有相同的关键步骤，要以一种合理而又浅显易懂的方式让大众明白权力下放部门重组工作的中心和责任。具体而言，这些不同的理性化改革在中央行政机关、权力下放部门、大区长和省长以及地方政府等参与制定公共政策的不同行为者之间产生复杂的多等级协商谈判。它们之间的竞争将促进有利的交流、谨慎获得制度保护，并实现在求同存异的基础上找到解决办法。

大区长和省长权力的加强是由《权力下放基本法》（1992年7月1日政令）规定的。《权力下放基本法》指出，公共政策的执行只属于省级政府和一些其他权力下放部门，规定中央行政机关只能负责那些不能委派给地方行政部门的工作（政策的构想、推进、操控）。地方行政管理部际委员会当时负责监督政府各部对这条原则的落实情况，但收效甚微。权力下放政策还规定大区长和省长负责领导地方行政部门（除国防、司法、税收、教育和劳动监察等方面的重大例外情况）。这也是内政部要求地方的相关部门进行重组，要求重新规定大区长和移，使国家地方公共服务部门理性化。权力下放政策的贯彻和实施被委托给了由总理领导的地方行政管理部际委员会，而事实上，内政部才是这项工作的主要负责者。内政部以权力下放部门与地方政府间的调解者身份，来要求垄断对法国行政体系的重组。从《共和国地方行政法》中产生了两种改革，这两种改革在接下来的15年中对法国中央政府和地方政府进行了组织调整：一些是不断对国家权力下放部门进行重组的计划；另一些是加强大区长和省长权力的措施。

从1992年起，关于政府各部重组的首批计划正式拉开序幕，且愈演愈烈：国家改革部际委员会在1999年7月13日提出省级地方政府规划；2001年4月24日提出大区级地方政府规划；2004年又提出大区级政府战略计划。这些过程拥有相同的关键步骤，要以一种合理而又浅显易懂的方式让大众明白权力下放部门重组工作的中心和责任。具体而言，这些不同的理性化改革在中央行政机关、权力下放部门、大区长和省长以及地方政府等参与制定公共政策的不同行为者之间产生复杂的多等级协商谈判。它们之间的竞争将促进有利的交流、谨慎获得制度保护，并实现在求同存异的基础上找到解决办法。

大区长和省长权力的加强是由《权力下放基本法》（1992年7月1日政令）规定的。《权力下放基本法》指出，公共政策的执行只属于省级政府和一些其他权力下放部门，规定中央行政机关只能负责那些不能委派给地方行政部门的工作（政策的构想、推进、操控）。地方行政管理部际委员会当时负责监督政府各部对这条原则的落实情况，但收效甚微。权力下放政策还规定大区长和省长负责领导地方行政部门（除国防、司法、税收、教育和劳动监察等方面的重大例外情况）。这也是内政部要求地方的相关部门进行重组，要求重新规定大区长和省长权力的原因，因为以前国家通过一些分权的法律草案，授予了大区长和省长信贷（对运作经费的管控，尤其是对投资的干预）和资金管理的部分权力。

1990年代，内政部成了新型组织的负责者，这种新型组织有利于中央行政机关与国家地方公共服务部门的分离。因此，改革的重心是围绕地方和横向关系的问题，与新公共管理运动所提倡的纵向改革方式、以及同时期内一些报告中所提出的典型建议有所不同。

第二节　受到约束的引进者：法国行政与公共职能管

理总局

1990年代，公共职能与行政改革部的领导战略是“公共服务复兴计划”赋予其职能的延续，体现出该部在制度层面的立场。组织和管理模式的转变使它比预算局或内政部的参与程度更低，在没有雄厚资源的情况下，为了打造出特色竞争力并增强自身合法性，它将战略建立在了标准规范引进和新管理主义理念普及的基础之上。自1989(2)年起，法国行政与公共职能管理总局正式接手行政改革，并成为整个政策的组织协调者：整个1990年代，它负责举办多场政府管理现代化研讨，并自1995年起筹办国家改革部际委员会的活动。在罗卡尔、克勒松和贝雷戈瓦政府时期，法国行政与公共职能管理总局的局长以及一些成员，都享有与总理技术顾问之间的特权关系。这些技术顾问以总理的名义把法国行政与公共职能管理总局作为创新举措的中继站。这种中介位置构成了十分重要的有利条件。它赋予公共职能与行政改革部提案和挪用的合法性，而该部最初在政府各部的等级制度省长权力的原因，因为以前国家通过一些分权的法律草案，授予了大区长和省长信贷（对运作经费的管控，尤其是对投资的干预）和资金管理的部分权力。

1990年代，内政部成了新型组织的负责者，这种新型组织有利于中央行政机关与国家地方公共服务部门的分离。因此，改革的重心是围绕地方和横向关系的问题，与新公共管理运动所提倡的纵向改革方式、以及同时期内一些报告中所提出的典型建议有所不同。

第二节　受到约束的引进者：法国行政与公共职能管

理总局

1990年代，公共职能与行政改革部的领导战略是“公共服务复兴计划”赋予其职能的延续，体现出该部在制度层面的立场。组织和管理模式的转变使它比预算局或内政部的参与程度更低，在没有雄厚资源的情况下，为了打造出特色竞争力并增强自身合法性，它将战略建立在了标准规范引进和新管理主义理念普及的基础之上。自1989(2)年起，法国行政与公共职能管理总局正式接手行政改革，并成为整个政策的组织协调者：整个1990年代，它负责举办多场政府管理现代化研讨，并自1995年起筹办国家改革部际委员会的活动。在罗卡尔、克勒松和贝雷戈瓦政府时期，法国行政与公共职能管理总局的局长以及一些成员，都享有与总理技术顾问之间的特权关系。这些技术顾问以总理的名义把法国行政与公共职能管理总局作为创新举措的中继站。这种中介位置构成了十分重要的有利条件。它赋予公共职能与行政改革部提案和挪用的合法性，而该部最初在政府各部的等级制度框架内资源有限，因此以前从未获得过这样的合法性。1988年，其下属“现代化与质量”第三分局正式成立，这一有利条件促进了行政改革专门知识的“制度化”。在该领域，法国行政与公共职能管理总局成为在管理方法上有选择性的开发者，主要体现在领导方法、用户、参与度、人力资源管理等方面。法国行政与公共职能管理总局利用公共管理扩展了专门知识场所，并强化了与各行业部之间的顾问关系。

1989—1995年，各种政府管理研讨会的成果，包括一系列措施和建议层出不穷，清楚地表明了法国行政与公共职能管理总局所持立场的战略性质。虽然内政部和预算局要求进行它们所主张的改革，但是大部分的保留主题都属于法国行政与公共职能管理总局的职权范围，或在必要情况下与内政部或预算局进行合作，然而无论如何，这些都属于公共职能与行政改革部的传统职权范围：“指导与培训”（培训以及继续教育政策的发展）；“改变工作”（责任中心、编制人数预测管理、改善工作条件、评级和评估制度改革等）；“用户政策”（调整办事机构对公众开放的工作时间、缩短答复时间、发展行政部门与用户之间的协商、提高高级官员流动性）。在国家内部，法国行政与公共职能管理总局常常扮演着内政部、预算局和其他相关部门之间仲裁者的角色。建立和整合网络是其工作活动的核心，也使其得以建立自己的“中心地位”。一些“管理人俱乐部”与法国行政与公共职能管理总局展开合作，例如，越来越多主管教育和人力资源管理的部门负责人打算共享各自的人事管理经验。作为其他中央部委在部际谈判中所采取的所有改革举措的必然受益者，却缺乏强大的推动力，法国行政与公共职能管理总局巩固着自身作为处理、加工甚至回收再造其他部委改革计划的机构的地位。法国行政与公共职能管理总局类框架内资源有限，因此以前从未获得过这样的合法性。1988年，其下属“现代化与质量”第三分局正式成立，这一有利条件促进了行政改革专门知识的“制度化”。在该领域，法国行政与公共职能管理总局成为在管理方法上有选择性的开发者，主要体现在领导方法、用户、参与度、人力资源管理等方面。法国行政与公共职能管理总局利用公共管理扩展了专门知识场所，并强化了与各行业部之间的顾问关系。

1989—1995年，各种政府管理研讨会的成果，包括一系列措施和建议层出不穷，清楚地表明了法国行政与公共职能管理总局所持立场的战略性质。虽然内政部和预算局要求进行它们所主张的改革，但是大部分的保留主题都属于法国行政与公共职能管理总局的职权范围，或在必要情况下与内政部或预算局进行合作，然而无论如何，这些都属于公共职能与行政改革部的传统职权范围：“指导与培训”（培训以及继续教育政策的发展）；“改变工作”（责任中心、编制人数预测管理、改善工作条件、评级和评估制度改革等）；“用户政策”（调整办事机构对公众开放的工作时间、缩短答复时间、发展行政部门与用户之间的协商、提高高级官员流动性）。在国家内部，法国行政与公共职能管理总局常常扮演着内政部、预算局和其他相关部门之间仲裁者的角色。建立和整合网络是其工作活动的核心，也使其得以建立自己的“中心地位”。一些“管理人俱乐部”与法国行政与公共职能管理总局展开合作，例如，越来越多主管教育和人力资源管理的部门负责人打算共享各自的人事管理经验。作为其他中央部委在部际谈判中所采取的所有改革举措的必然受益者，却缺乏强大的推动力，法国行政与公共职能管理总局巩固着自身作为处理、加工甚至回收再造其他部委改革计划的机构的地位。法国行政与公共职能管理总局类