达成一个多方改革参与者都能够接受的妥协），引起了大量的外汇清算（比如为了制定一个行政区划的整体方案），也推动了一些保护制度以及否决权的发展。这些因素之间的相互作用是稳固的，针对它们的相互作用也存在着多种解读方式。我们在第三和第四次改革构型中曾经分析过，预算部和内政部之间竞争激烈，这一竞争在一定程度上也是围绕以下两方面的，即：借助于管理手段的各部内垂直管理方法与通过大区长和省长进行的水平管理方法。同样，这样一种竞争影响了法国地方分权的政策，我们可以发现，后者并未被看作一项致力于梳理改革中错综复杂关系、并彻底将国家权力转移到地方政府的改革。国家行政区划改组的关键从来都是确保地方民选代表的权益，这些民选代表在坚持维护国家建立的行政区划（如省级行政区划）的同时频繁地影响着改革进程。

第二个制度约束关于行政体系的高度司法分化，这些特定的法律规则支配着行政运作（行政法）、人事（公务员法规）或资源分配和管理（预算法令），并且得到多方支持。我们之前曾经解释过，法国最高行政法院是如何保障和维护行政法的：那些为确保行政相对人权力而进行的改革，包括1978年至1979年的改革以及1983年宪章改革方案，常常被限制或约束，这种约束来源于国家参议员为避免争执的扩大，以及维护行政法的协调一致及其完整性而对改革进行的干预。《公共职能法》也建立了一个防御的制度，这个制度同时也是效仿过来的。我们已经说明对1946年现有规则的再次确认，能够在多大程度上制定一个政治对策。这一对策在第三次改革构型（1981年至1984年）中起着重要作用，尤其是对于当时内阁中的共产党部长阿尼赛·勒波尔；同样，我们也已经解释公共职能的工会组织是如何维达成一个多方改革参与者都能够接受的妥协），引起了大量的外汇清算（比如为了制定一个行政区划的整体方案），也推动了一些保护制度以及否决权的发展。这些因素之间的相互作用是稳固的，针对它们的相互作用也存在着多种解读方式。我们在第三和第四次改革构型中曾经分析过，预算部和内政部之间竞争激烈，这一竞争在一定程度上也是围绕以下两方面的，即：借助于管理手段的各部内垂直管理方法与通过大区长和省长进行的水平管理方法。同样，这样一种竞争影响了法国地方分权的政策，我们可以发现，后者并未被看作一项致力于梳理改革中错综复杂关系、并彻底将国家权力转移到地方政府的改革。国家行政区划改组的关键从来都是确保地方民选代表的权益，这些民选代表在坚持维护国家建立的行政区划（如省级行政区划）的同时频繁地影响着改革进程。

第二个制度约束关于行政体系的高度司法分化，这些特定的法律规则支配着行政运作（行政法）、人事（公务员法规）或资源分配和管理（预算法令），并且得到多方支持。我们之前曾经解释过，法国最高行政法院是如何保障和维护行政法的：那些为确保行政相对人权力而进行的改革，包括1978年至1979年的改革以及1983年宪章改革方案，常常被限制或约束，这种约束来源于国家参议员为避免争执的扩大，以及维护行政法的协调一致及其完整性而对改革进行的干预。《公共职能法》也建立了一个防御的制度，这个制度同时也是效仿过来的。我们已经说明对1946年现有规则的再次确认，能够在多大程度上制定一个政治对策。这一对策在第三次改革构型（1981年至1984年）中起着重要作用，尤其是对于当时内阁中的共产党部长阿尼赛·勒波尔；同样，我们也已经解释公共职能的工会组织是如何维持根据形势而做出更改，而这些工会组织出自公共职能，又与公共职能部门本身一样被强化。我们强调指出，这项法规含糊的涵义促进了法规本身被维护和再现，这里的法规指的是一种官僚主义分化的原则（该法规确保对抗政治专制、官员职业化和专业化的权力，但将这些权力强制给国家），一种简化原则（法规承认工会的权力并对比官员——国家关系与员工——老板关系；法规体现官员——公民准则以及将这种准则应用于部门管理）。让我们回头来看吧，遵循1981年至1984年改革构型的政府在多大程度上与先前的参与相关联，又与重新启用公共职能的现有规则和与之相连的集体代表性（官员参与现代化建设、公共服务准则，等等）有着什么程度的关联。在这样的背景下，巩固政府的内部合理性取得了公职人员的支持，并构成了一个关键点。最后，1959年1月2日法令巩固加强了预算权，尤其在预算选择理性化这方面，预算权得到加强是一目了然的。而为了发挥预算选择理性化的最大潜力，必须以10年前已经实行的第五共和国“预算结构”为前提。具体来说，这条法规赋予了政府和预算局如此多的权力，并且它在历经第五共和国的挫折之后提供了令人满意的解决方案。对于这个法律文本进行思考和修改，这在技术层面上难以实现，在政治层面上也不合理。在第三（1981—1984）和第四次改革构型（1984—1991）中我们也谈到了，预算局成员的做法完全是受到1959年法令及其利益的影响。

第三个制度约束涉及法国公共职能的组织方针，即强调重视以国家行政学院为代表的官员摇篮学校并积极开展合作。在第二次（1971—1981）和第四次（1984—1991）改革构型中，高级官员在国家行政学校的教育垄断以及他们在司法教学的统治地位，我们可以持根据形势而做出更改，而这些工会组织出自公共职能，又与公共职能部门本身一样被强化。我们强调指出，这项法规含糊的涵义促进了法规本身被维护和再现，这里的法规指的是一种官僚主义分化的原则（该法规确保对抗政治专制、官员职业化和专业化的权力，但将这些权力强制给国家），一种简化原则（法规承认工会的权力并对比官员——国家关系与员工——老板关系；法规体现官员——公民准则以及将这种准则应用于部门管理）。让我们回头来看吧，遵循1981年至1984年改革构型的政府在多大程度上与先前的参与相关联，又与重新启用公共职能的现有规则和与之相连的集体代表性（官员参与现代化建设、公共服务准则，等等）有着什么程度的关联。在这样的背景下，巩固政府的内部合理性取得了公职人员的支持，并构成了一个关键点。最后，1959年1月2日法令巩固加强了预算权，尤其在预算选择理性化这方面，预算权得到加强是一目了然的。而为了发挥预算选择理性化的最大潜力，必须以10年前已经实行的第五共和国“预算结构”为前提。具体来说，这条法规赋予了政府和预算局如此多的权力，并且它在历经第五共和国的挫折之后提供了令人满意的解决方案。对于这个法律文本进行思考和修改，这在技术层面上难以实现，在政治层面上也不合理。在第三（1981—1984）和第四次改革构型（1984—1991）中我们也谈到了，预算局成员的做法完全是受到1959年法令及其利益的影响。

第三个制度约束涉及法国公共职能的组织方针，即强调重视以国家行政学院为代表的官员摇篮学校并积极开展合作。在第二次（1971—1981）和第四次（1984—1991）改革构型中，高级官员在国家行政学校的教育垄断以及他们在司法教学的统治地位，我们可以看到这两点在多大程度上将管理知识搁置在行政体系的边缘，又在多大程度上削弱其合理性，限制其在国家内的传播。值得注意的是，随着一个专家统治化的过程，即高级官员在大型改革委员会的体制内引入并且修改了新管理方法，这些新管理方法已经一步步运用于法国行政管理中。同样，由于它们被修改和调整，这些方法更加适用于体制改革。

制度并不局限于对实践产生影响的、在形式上的规则、准则或程序。它们还包含一些社团主义的举措，这些举措在国家与利益集团、公共政策的逐渐消失的网络或各个参与机构间长久关系的结构之间。谈到法国行政改革政策，内政部、预算部与公共职能部之间的竞争关系构成了第四个约束力。几个机构之间为了争夺国家管理垄断控制权力而产生的斗争，在1960年代的第一次改革构型就已经清晰地显现出来了，其在随后的第三次和第五次改革构型中表现得更为明显。它们之间的这些竞争构成了一种带有突出特点的手段，运用这种手段制定的行政改革政策能在法国得到发展，并且体现出集体行动的问题和这些政策所面临的谈判成本。特别是我们已经观察到，财政部常常不能在政治斗争中树立威望，相反，在这些政治斗争中，内政部和公共职能部通常更容易统一口径以及对它们更为有利的妥协办法。同样，预算选择理性化的失败使得预算局脱离社会，并且使其产生了负面影响，即直到1990年代初，它不再是预算规则的改革政策的一部分。然而，由预算局推动制定的有关技术化和信息操作战略的措施十分谨慎，这些措施在公共管理的缓慢发展中，起了非常重要的作用。而且，在预算危机最严重的1990年代，预算局并没有霸占垄断地位来强加其改革观点，相反，受到了内政部（优先考虑行政区划，且很大一部看到这两点在多大程度上将管理知识搁置在行政体系的边缘，又在多大程度上削弱其合理性，限制其在国家内的传播。值得注意的是，随着一个专家统治化的过程，即高级官员在大型改革委员会的体制内引入并且修改了新管理方法，这些新管理方法已经一步步运用于法国行政管理中。同样，由于它们被修改和调整，这些方法更加适用于体制改革。

制度并不局限于对实践产生影响的、在形式上的规则、准则或程序。它们还包含一些社团主义的举措，这些举措在国家与利益集团、公共政策的逐渐消失的网络或各个参与机构间长久关系的结构之间。谈到法国行政改革政策，内政部、预算部与公共职能部之间的竞争关系构成了第四个约束力。几个机构之间为了争夺国家管理垄断控制权力而产生的斗争，在1960年代的第一次改革构型就已经清晰地显现出来了，其在随后的第三次和第五次改革构型中表现得更为明显。它们之间的这些竞争构成了一种带有突出特点的手段，运用这种手段制定的行政改革政策能在法国得到发展，并且体现出集体行动的问题和这些政策所面临的谈判成本。特别是我们已经观察到，财政部常常不能在政治斗争中树立威望，相反，在这些政治斗争中，内政部和公共职能部通常更容易统一口径以及对它们更为有利的妥协办法。同样，预算选择理性化的失败使得预算局脱离社会，并且使其产生了负面影响，即直到1990年代初，它不再是预算规则的改革政策的一部分。然而，由预算局推动制定的有关技术化和信息操作战略的措施十分谨慎，这些措施在公共管理的缓慢发展中，起了非常重要的作用。而且，在预算危机最严重的1990年代，预算局并没有霸占垄断地位来强加其改革观点，相反，受到了内政部（优先考虑行政区划，且很大一部分是省级行政区划）及公共职能部（公共职能规则的保卫者、工会组织特别的对话者）的极大影响。这两个部门的资源和各自的权力（一些长久以来强大的老部门的权力与一个“较弱”部的权力）明显影响了行政改革能够运用的方法。比方说，在第四次改革构型中，公共职能部的主要作用引导了管理方法的制定，同时特别强调了改革可参加的和可协商的方面。并且在最初，正是制定现代化行政管理政策及1981至1984年法规政策，更加限制了管理层面的专门知识发展。为了理解法国行政改革的政策及其落实这些政策的重要影响，必须考虑到“中央的”的机构竞争。在某些国家，有时这些改革被总理与财政部的联合支配（在英国），而在法国则像是有三个组织结构参与的游戏。这些机构会产生冲突、达成妥协。毫无疑问，支配经济和管理的手段与公共职能的制度保护政策、或行政区划政策相结合。这些机构的竞争在转移问题和增加改革参与者的同时，明显使得一种可能性复杂化，这种可能性体现出围绕新型公共管理原则的一种自主变革。这些中央集权的参与者之间的分歧，表现了将一些标准和准则强加于部门整体和分权的困难之处，比如，在预算选择理性化或1990年代间存在的困难。各行业部从三个中央部的意见分歧中获取利益，并促使内政部或公共职能部与财政部相对立，减少改革实施并削弱其影响。

第四节　总理在行政部门的有限资源

行政体系的改革受到一些约束的影响，反过来，这些约束来自要实施改革的机构。就这一方面来说，行政机关用以对先前改革手段重新提出讨论的资源是至关重要的，行政机关与行政机构秩序维持的关分是省级行政区划）及公共职能部（公共职能规则的保卫者、工会组织特别的对话者）的极大影响。这两个部门的资源和各自的权力（一些长久以来强大的老部门的权力与一个“较弱”部的权力）明显影响了行政改革能够运用的方法。比方说，在第四次改革构型中，公共职能部的主要作用引导了管理方法的制定，同时特别强调了改革可参加的和可协商的方面。并且在最初，正是制定现代化行政管理政策及1981至1984年法规政策，更加限制了管理层面的专门知识发展。为了理解法国行政改革的政策及其落实这些政策的重要影响，必须考虑到“中央的”的机构竞争。在某些国家，有时这些改革被总理与财政部的联合支配（在英国），而在法国则像是有三个组织结构参与的游戏。这些机构会产生冲突、达成妥协。毫无疑问，支配经济和管理的手段与公共职能的制度保护政策、或行政区划政策相结合。这些机构的竞争在转移问题和增加改革参与者的同时，明显使得一种可能性复杂化，这种可能性体现出围绕新型公共管理原则的一种自主变革。这些中央集权的参与者之间的分歧，表现了将一些标准和准则强加于部门整体和分权的困难之处，比如，在预算选择理性化或1990年代间存在的困难。各行业部从三个中央部的意见分歧中获取利益，并促使内政部或公共职能部与财政部相对立，减少改革实施并削弱其影响。

第四节　总理在行政部门的有限资源

行政体系的改革受到一些约束的影响，反过来，这些约束来自要实施改革的机构。就这一方面来说，行政机关用以对先前改革手段重新提出讨论的资源是至关重要的，行政机关与行政机构秩序维持的关系也是同等重要的。对于五次改革构型进行分析能够得到对形势的双重认识：总理处境艰难，这样的处境使得行政体系遭遇重新讨论；与各行业部（大多是自治部门）和中央部（财政部和内政部）相比，总理拥有的资源相对较少，这样的局面源于行政机构双领导的负面影响。比如在第一次改革构型中，雅克·沙邦-戴尔马和第五次改革构型中的阿兰·朱佩都认为，建立一个与行政当局相对立的战略身份并不容易。与之相对的是，改革措施的制定战略以复审已有的行政管理集体价值为依据，且审慎地引入了一些新的手段，例如，第四次改革构型中的米歇尔·罗卡尔的新型手段。这些战略似乎更具有持久性。

总理的职能包含各个机构的职权，这些职能权限有助于我们理解对形势的评定。就行政管理而言，宪法规定的资源分配将总理置于一个模棱两可的处境，就是因为总理长期以来的职能以及诸多对其不利的不对称现象，尤其与行政机构的双领导有关。一方面，第五共和国极大地巩固了法国总理在第四共和国背景下与官僚主义者的结盟，即政府部门的结盟，而这一结盟与议会相对立。为了补偿最新建立的政治制度化的不利的历史条件，就总理掌管行政而言，1958年宪法的第二十条、第二十一条明确指出：总理为政府首脑，“掌管行政”的是政府。总理掌握合规权力及任命文官职位的权力。然而，这条规定并不包含对行政管理强加约束的权力。相反，在意大利法学家卡塞斯看来，宪法第二十条说明：行政管理知识与行政机关相关，其基础是(10)一个针对行政机关的宪法体制。然而，这一基础在第五共和国期间具有以下特点：因政治精英与行政精英的相互渗透而建立，因为各部的办公厅、行政权的任免以及高级官员在政治层面举足轻重。官员及政治人士在职能上相互渗透，能在政治行政体系的运作中发挥作用，系也是同等重要的。对于五次改革构型进行分析能够得到对形势的双重认识：总理处境艰难，这样的处境使得行政体系遭遇重新讨论；与各行业部（大多是自治部门）和中央部（财政部和内政部）相比，总理拥有的资源相对较少，这样的局面源于行政机构双领导的负面影响。比如在第一次改革构型中，雅克·沙邦-戴尔马和第五次改革构型中的阿兰·朱佩都认为，建立一个与行政当局相对立的战略身份并不容易。与之相对的是，改革措施的制定战略以复审已有的行政管理集体价值为依据，且审慎地引入了一些新的手段，例如，第四次改革构型中的米歇尔·罗卡尔的新型手段。这些战略似乎更具有持久性。

总理的职能包含各个机构的职权，这些职能权限有助于我们理解对形势的评定。就行政管理而言，宪法规定的资源分配将总理置于一个模棱两可的处境，就是因为总理长期以来的职能以及诸多对其不利的不对称现象，尤其与行政机构的双领导有关。一方面，第五共和国极大地巩固了法国总理在第四共和国背景下与官僚主义者的结盟，即政府部门的结盟，而这一结盟与议会相对立。为了补偿最新建立的政治制度化的不利的历史条件，就总理掌管行政而言，1958年宪法的第二十条、第二十一条明确指出：总理为政府首脑，“掌管行政”的是政府。总理掌握合规权力及任命文官职位的权力。然而，这条规定并不包含对行政管理强加约束的权力。相反，在意大利法学家卡塞斯看来，宪法第二十条说明：行政管理知识与行政机关相关，其基础是(10)一个针对行政机关的宪法体制。然而，这一基础在第五共和国期间具有以下特点：因政治精英与行政精英的相互渗透而建立，因为各部的办公厅、行政权的任免以及高级官员在政治层面举足轻重。官员及政治人士在职能上相互渗透，能在政治行政体系的运作中发挥作用，