部门的“成文法”

中国历史长期作为一个农业社会存在，但在国家的治理中很重视制度的作用。《中国古代简史》一书中有段话总结得很是明晰：

我国古代由律、令、格、式四种形式构成法典体系。律为惩罚犯罪行为的刑法典。令是正面规定的规章制度条例。格主要是皇帝以制敕形式不断颁布的禁令汇编，相当于律的补充与变通。式为各种章程细则，补令所不及。这四种形式起源均较早，至隋唐始并行而收互相[1]补充之效。

现在你作为部门管理者制定本部门的制度，实际就是适应本部门的实际需要，以文字形式公开的所谓“律”“令”“格”“式”。

部门规章制度的本质，是部门的“成文法”，是以规则或运作模式来规范部门内个体的行动。“成文法”本意是指国家机关依照一定的程序制定和颁布的，表现为条文形式的规范性法律文件。本节借用此概念与你交流部门规章制度，用意在于，你部门在制定规章制度的过程中，需要注意实体的合法。

此处以一个适用劳动法的用人单位为例来进一步交流。

先来看两段法律规定。

《中华人民共和国劳动法》第四条规定：“用人单位应当依法建部门的“成文法”

中国历史长期作为一个农业社会存在，但在国家的治理中很重视制度的作用。《中国古代简史》一书中有段话总结得很是明晰：

我国古代由律、令、格、式四种形式构成法典体系。律为惩罚犯罪行为的刑法典。令是正面规定的规章制度条例。格主要是皇帝以制敕形式不断颁布的禁令汇编，相当于律的补充与变通。式为各种章程细则，补令所不及。这四种形式起源均较早，至隋唐始并行而收互相[1]补充之效。

现在你作为部门管理者制定本部门的制度，实际就是适应本部门的实际需要，以文字形式公开的所谓“律”“令”“格”“式”。

部门规章制度的本质，是部门的“成文法”，是以规则或运作模式来规范部门内个体的行动。“成文法”本意是指国家机关依照一定的程序制定和颁布的，表现为条文形式的规范性法律文件。本节借用此概念与你交流部门规章制度，用意在于，你部门在制定规章制度的过程中，需要注意实体的合法。

此处以一个适用劳动法的用人单位为例来进一步交流。

先来看两段法律规定。

《中华人民共和国劳动法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善规章制度”。

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（法释[2001]14号）第十九条明确：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”

《中华人民共和国劳动法》第四条规定的相关内容，按照法律有关概念解读，法律用语中的“应当”是必须，这就是说用人单位建立和完善规章制度必须“依法”，也就是不得与国家法律法规、上级政策相抵触。这其中关于法的效力位阶是：上位法优于下位法，同位法中新法优于旧法。对此需予以做好把握。

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条明确的相关内容，解读起来，就是用人单位制定的规章制度，须实体合法，即不违反国家法律、行政法规及政策规定。另外，容易为人所忽视的是，这里也明确，就是用人单位制定的规章制度，也须程序合法，即要履行“通过民主程序”“向劳动者公示”这些程序性规范环节才合法。而“通过民主程序”“向劳动者公示”，又涉及一些延伸的规定和需遵循的细节。

关于履行民主程序，《中华人民共和国劳动合同法》第四条做了这样的明确：“……用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪立和完善规章制度”。

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（法释[2001]14号）第十九条明确：“用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”

《中华人民共和国劳动法》第四条规定的相关内容，按照法律有关概念解读，法律用语中的“应当”是必须，这就是说用人单位建立和完善规章制度必须“依法”，也就是不得与国家法律法规、上级政策相抵触。这其中关于法的效力位阶是：上位法优于下位法，同位法中新法优于旧法。对此需予以做好把握。

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条明确的相关内容，解读起来，就是用人单位制定的规章制度，须实体合法，即不违反国家法律、行政法规及政策规定。另外，容易为人所忽视的是，这里也明确，就是用人单位制定的规章制度，也须程序合法，即要履行“通过民主程序”“向劳动者公示”这些程序性规范环节才合法。而“通过民主程序”“向劳动者公示”，又涉及一些延伸的规定和需遵循的细节。

关于履行民主程序，《中华人民共和国劳动合同法》第四条做了这样的明确：“……用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”这里提到“职工代表大会”“全体职工”“工会”“职工代表”，也提到了“平等协商”。

关于履行公示程序，同样也是《中华人民共和国劳动合同法》第四条明确：“……用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”

为方便阐明，以上是以一个适用劳动法的用人单位为例来做的交流，引用的是国家法律针对具有法人地位的用人单位的规定。

你的部门也许是法人单位的内部部门，与之相比，规章制度制定的实体合法的要求是同样的，而程序性要求则可更为简单化，你可以结合自己部门的具体实际情况灵活以对，但上述若干精神仍有其核心借鉴意义。律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”这里提到“职工代表大会”“全体职工”“工会”“职工代表”，也提到了“平等协商”。

关于履行公示程序，同样也是《中华人民共和国劳动合同法》第四条明确：“……用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”

为方便阐明，以上是以一个适用劳动法的用人单位为例来做的交流，引用的是国家法律针对具有法人地位的用人单位的规定。

你的部门也许是法人单位的内部部门，与之相比，规章制度制定的实体合法的要求是同样的，而程序性要求则可更为简单化，你可以结合自己部门的具体实际情况灵活以对，但上述若干精神仍有其核心借鉴意义。于法周延于事简便

制度不是为了制定而制定。每一个部门的存在，都有其职责使命，有其发展愿景，有其坚持的价值理念。在部门文化中，这些会有软性的体现，宛如一只“看不见的手”，而“看得见的手”----制度可说是其重要部分。使命、愿景、价值观，常规看来，是虚的，但在一个部门、一个组织中，它是要落地的，这个有形的中间媒介就包括制度。通过制度，赋能于部门管理的枝枝节节，使之任督二脉贯通。

因此，制度的制定，要知道自己围绕的中心点是在哪，然后要围绕这个中心点来罗列、创制。在使命、愿景的实施推进过程中，应制定与此相一致的制度体系，要防止制度的不配套、不协调，更要避免背离的制度出现。

部门规章制度具体制定起来，初步可分为两种类型，一种是基于岗位角度出发，为此而制定的岗位性制度，比如，部门需要节假日和晚上有人值班，为此制定一个部门值班制度，就是基于值班这个岗位而制定的制度，作为这个岗位上岗人员行动的准则。另外一种是基于某方面工作角度出发，为此而制定的约束性制度，比如，部门有出外地办理的业务，为此制定一个出差交通食宿等费用报销的制度，就是基于出差费用这个方面而制定的制度，作为这个方面工作的依据。

制定部门的规章制度，就原则而言，核心在于宜努力做到于法周延于事简便。于法周延于事简便

制度不是为了制定而制定。每一个部门的存在，都有其职责使命，有其发展愿景，有其坚持的价值理念。在部门文化中，这些会有软性的体现，宛如一只“看不见的手”，而“看得见的手”----制度可说是其重要部分。使命、愿景、价值观，常规看来，是虚的，但在一个部门、一个组织中，它是要落地的，这个有形的中间媒介就包括制度。通过制度，赋能于部门管理的枝枝节节，使之任督二脉贯通。

因此，制度的制定，要知道自己围绕的中心点是在哪，然后要围绕这个中心点来罗列、创制。在使命、愿景的实施推进过程中，应制定与此相一致的制度体系，要防止制度的不配套、不协调，更要避免背离的制度出现。

部门规章制度具体制定起来，初步可分为两种类型，一种是基于岗位角度出发，为此而制定的岗位性制度，比如，部门需要节假日和晚上有人值班，为此制定一个部门值班制度，就是基于值班这个岗位而制定的制度，作为这个岗位上岗人员行动的准则。另外一种是基于某方面工作角度出发，为此而制定的约束性制度，比如，部门有出外地办理的业务，为此制定一个出差交通食宿等费用报销的制度，就是基于出差费用这个方面而制定的制度，作为这个方面工作的依据。

制定部门的规章制度，就原则而言，核心在于宜努力做到于法周延于事简便。这里的“于法周延”，说的是在制度逻辑上的周延和自洽的追求。可以考虑两个方向：

一是合规问题，就是上节提到的实体合法问题，部门内制度的制定，是对相关政策规定结合本部门实际情况的细化，或者对上级政策尚未覆盖到的地方进行补充覆盖。即它是有范围的，就是在上位法所划定的圈子之内。如果超越了上位法，因为从本质上就是违规违法的，规章制度的内容是无效的，那么你所做的制定工作也就失去了实际意义。比如，以制定一个适用劳动法的部门的请假制度为例来讲。在病假方面，国家、省一级会有医疗期相关的政策，这些就是你需要事先收集，在制定部门病假相关条款时，就需要注意不与之抵触，但可以进一步细化。而在事假方面，国家、省一级没有相关政策，你就可以根据本单位实际和需要加以创设相关条款内容。

其次是配套问题，就是部门内的制度是成体系的，是彼此协同，前后左右相呼应的，相互之间是“无缝对接”的，是相适相依的。否则，部门内的规定之间互相打架或者接口不畅，规章制度的效果就会打折扣。

这里的“于事简便”，就是强调注重制度的切合实际，可操作，好操作，易操作，而且实用、管用。这个于事简便的基础，就是你部门规章制度制定的时候，首先要注意与本部门的实际结合，包括本部门的工作性质、工作特点、人员情况等等。在此基础上，要追求简单、管用。简单，便于不同水平的员工都方便理解、接受；管用，则是制这里的“于法周延”，说的是在制度逻辑上的周延和自洽的追求。可以考虑两个方向：

一是合规问题，就是上节提到的实体合法问题，部门内制度的制定，是对相关政策规定结合本部门实际情况的细化，或者对上级政策尚未覆盖到的地方进行补充覆盖。即它是有范围的，就是在上位法所划定的圈子之内。如果超越了上位法，因为从本质上就是违规违法的，规章制度的内容是无效的，那么你所做的制定工作也就失去了实际意义。比如，以制定一个适用劳动法的部门的请假制度为例来讲。在病假方面，国家、省一级会有医疗期相关的政策，这些就是你需要事先收集，在制定部门病假相关条款时，就需要注意不与之抵触，但可以进一步细化。而在事假方面，国家、省一级没有相关政策，你就可以根据本单位实际和需要加以创设相关条款内容。

其次是配套问题，就是部门内的制度是成体系的，是彼此协同，前后左右相呼应的，相互之间是“无缝对接”的，是相适相依的。否则，部门内的规定之间互相打架或者接口不畅，规章制度的效果就会打折扣。

这里的“于事简便”，就是强调注重制度的切合实际，可操作，好操作，易操作，而且实用、管用。这个于事简便的基础，就是你部门规章制度制定的时候，首先要注意与本部门的实际结合，包括本部门的工作性质、工作特点、人员情况等等。在此基础上，要追求简单、管用。简单，便于不同水平的员工都方便理解、接受；管用，则是制