第二节　有利于行政相对人的法律的局限：行政法机

构及行政法担保人的影响

然而，议员们重新拟订政府草案的意义不应被夸大。一旦某个行政管制性政策为政府造成巨大代价，我们不难料想那些感觉受到改革威胁的人（法国各行业部及其部长外加行政法的捍卫者）定会发动公众对草案制订密切关注，力图以此方式减少对自身的负面影响。正如帕迪奥洛所说，“在谈判过程中，降低社会代价的目标（假定代价已产生）往往要让步于将对特殊利益群体造成的影响控制在可接受范围(28)内的目标，即使会损害行动计划的整体效率”。因此，1978—1979年的法律提供了政府（陷入公开的政治言论与保护行政之间的两难境地）、法国最高行政法院（行政法担保者和行政辩护者）以及议会议员（希望捍卫普遍原则）之间向下谈判的诸多范例。与官僚制有关的行政透明化目标以及降低社会代价（负外部性）的目标，将部分屈服于降低政府监管成本的目标。这些处于立法程序核心的局限性，反映出某些政府机构将设法对改革运动施加约束和限制。通过三种形式便可以感知到这些政府机构以及某些具有否决权的行动者的分量，我们将对这三种形式依次进行考查：政府在对法律文件进行投票表决时出于自身利益考虑而采取的谨慎态度；最高行政法院通过议员对议会辩论施加的真正影响；各政府部门对法律文本的影响体现在法律法规实施过程中所扮演的重要角色。因此，在第五共和国的宪法框架内，政府始终可以拒绝激进的改革，并保守政府部门必要的最低限度的秘密。同样，议会的作用受到“持有否决权行动者”的限制，他们是捍第二节　有利于行政相对人的法律的局限：行政法机

构及行政法担保人的影响

然而，议员们重新拟订政府草案的意义不应被夸大。一旦某个行政管制性政策为政府造成巨大代价，我们不难料想那些感觉受到改革威胁的人（法国各行业部及其部长外加行政法的捍卫者）定会发动公众对草案制订密切关注，力图以此方式减少对自身的负面影响。正如帕迪奥洛所说，“在谈判过程中，降低社会代价的目标（假定代价已产生）往往要让步于将对特殊利益群体造成的影响控制在可接受范围(28)内的目标，即使会损害行动计划的整体效率”。因此，1978—1979年的法律提供了政府（陷入公开的政治言论与保护行政之间的两难境地）、法国最高行政法院（行政法担保者和行政辩护者）以及议会议员（希望捍卫普遍原则）之间向下谈判的诸多范例。与官僚制有关的行政透明化目标以及降低社会代价（负外部性）的目标，将部分屈服于降低政府监管成本的目标。这些处于立法程序核心的局限性，反映出某些政府机构将设法对改革运动施加约束和限制。通过三种形式便可以感知到这些政府机构以及某些具有否决权的行动者的分量，我们将对这三种形式依次进行考查：政府在对法律文件进行投票表决时出于自身利益考虑而采取的谨慎态度；最高行政法院通过议员对议会辩论施加的真正影响；各政府部门对法律文本的影响体现在法律法规实施过程中所扮演的重要角色。因此，在第五共和国的宪法框架内，政府始终可以拒绝激进的改革，并保守政府部门必要的最低限度的秘密。同样，议会的作用受到“持有否决权行动者”的限制，他们是捍卫政府部门利益的代表。

在对议案进行议会辩论时，面对左翼反对派和数位保卫共和联盟议员的持续反对，政府对行政的捍卫显而易见。一方面，政府把对权利的纯粹肯定与对普遍原则的阐述对立起来（获取行政文件的权利、解释决策动机的义务）；另一方面，政府通过增加例外甚至减损法律效力的行为以及通过限定权利的做法，力图保护行政（或某些行政部门）并限制适用标准的作用范围。似乎政府倾向于采取制定条例法规这样的象征性政治行动，而不注重改革的广度和深度。围绕1978年和1979年两项法律相关修正案的议会辩论，提供了许多政府通过干预来限制管制性措施应用范围的实例。在1978年4月关于行政文件获取原则说明的数次议会辩论中，由立法委员会拟订并得到米歇尔·欧(29)里亚克和阿兰·理查德支持的草案（第45号修正案），比起共产党(30)激进且笼统的法律草案（第26号修正案）在措辞上更为温和、也更合乎法律形式，因此政府最终选择第45号修正案并不出意料。国务(31)秘书多米纳迪通过“合理性”对选择第45号修正案做出解释，而他之所以否决第26号修正案，是因为在他看来这个修正案是在建议“彻底改变我们的行政运作方式”。而立法委员会的“第一版”更易令人接受，因为它调和了原则声明和行政保护。例外清单得到更多重视并将保留下来（国防机密、行政权力机关的决议、个人生活隐私、商业机密、受工业产权保护的机密）。另一个例子能说明普遍主义者与现实主义者之间的争执。在1978年4月26日的会议上，阿兰·理查德要求制定普遍原则来强制行政部门阐述拒绝公民请求的行政行为动(32)机，并且其中只规定少数几种例外情况。该修正案立即引起了政府的强烈反应，由于担心自己会因此失去支持，政府要求进行公开投票，卫政府部门利益的代表。

在对议案进行议会辩论时，面对左翼反对派和数位保卫共和联盟议员的持续反对，政府对行政的捍卫显而易见。一方面，政府把对权利的纯粹肯定与对普遍原则的阐述对立起来（获取行政文件的权利、解释决策动机的义务）；另一方面，政府通过增加例外甚至减损法律效力的行为以及通过限定权利的做法，力图保护行政（或某些行政部门）并限制适用标准的作用范围。似乎政府倾向于采取制定条例法规这样的象征性政治行动，而不注重改革的广度和深度。围绕1978年和1979年两项法律相关修正案的议会辩论，提供了许多政府通过干预来限制管制性措施应用范围的实例。在1978年4月关于行政文件获取原则说明的数次议会辩论中，由立法委员会拟订并得到米歇尔·欧(29)里亚克和阿兰·理查德支持的草案（第45号修正案），比起共产党(30)激进且笼统的法律草案（第26号修正案）在措辞上更为温和、也更合乎法律形式，因此政府最终选择第45号修正案并不出意料。国务(31)秘书多米纳迪通过“合理性”对选择第45号修正案做出解释，而他之所以否决第26号修正案，是因为在他看来这个修正案是在建议“彻底改变我们的行政运作方式”。而立法委员会的“第一版”更易令人接受，因为它调和了原则声明和行政保护。例外清单得到更多重视并将保留下来（国防机密、行政权力机关的决议、个人生活隐私、商业机密、受工业产权保护的机密）。另一个例子能说明普遍主义者与现实主义者之间的争执。在1978年4月26日的会议上，阿兰·理查德要求制定普遍原则来强制行政部门阐述拒绝公民请求的行政行为动(32)机，并且其中只规定少数几种例外情况。该修正案立即引起了政府的强烈反应，由于担心自己会因此失去支持，政府要求进行公开投票，以制止可能给自己带来沉重义务负担的“普遍”措施。修正案最终以265票对200票被否决。阿兰·理查德对政府在关于获取行政文件的立法方面所采取的策略总结得十分到位：

“由于引入一系列条款严重缩小了行政机密原则的应用范围，现在的法律草案已与最初的版本相去甚远；政府并未主动进行法律草案的讨论，而是在讨论过程中对这些条款选择‘舍弃’，(33)以便降低其效力。”

现有机构影响1978—1979年法律制定过程的第二个表现，为法国最高行政法院在其中发挥的限制性影响。事实上，参与改革的大部分议员都不仅仅是议员，他们同时还是最高行政法院的成员，比如米歇尔·欧里亚克、阿兰·理查德或让·富瓦耶。此外，法律文本的整个酝酿阶段都由国务委员垄断。1974年，希拉克政府要求负责领导“行政文献收集调配委员会”的国务委员弗朗西斯·德巴克提交主题报告(34)。1977年2月11日，巴尔政府颁布政令建立委员会，负责推动行政文件向公众的传达，国务委员奥多诺担任委员会主席并负责提交相关情况的报告。最后，1978年1月6日关于信息技术和自由的法律基本上是根据国务委员贝尔纳·特里科的报告制定的。正如米歇尔·欧里亚克强调的那样，最高行政法院对法律文本的影响显而易见：

“政府曾经为简化行政手续编写过一份文件。然而这份文件十分晦涩冗长，其中并没有任何指导性意见。当文件到达立法委员会后，当时担任书记的我和委员会的另一位成员阿兰·理查德便私下合谋，决定尽可能远离政治并尽可能向专业知识和过去的以制止可能给自己带来沉重义务负担的“普遍”措施。修正案最终以265票对200票被否决。阿兰·理查德对政府在关于获取行政文件的立法方面所采取的策略总结得十分到位：

“由于引入一系列条款严重缩小了行政机密原则的应用范围，现在的法律草案已与最初的版本相去甚远；政府并未主动进行法律草案的讨论，而是在讨论过程中对这些条款选择‘舍弃’，(33)以便降低其效力。”

现有机构影响1978—1979年法律制定过程的第二个表现，为法国最高行政法院在其中发挥的限制性影响。事实上，参与改革的大部分议员都不仅仅是议员，他们同时还是最高行政法院的成员，比如米歇尔·欧里亚克、阿兰·理查德或让·富瓦耶。此外，法律文本的整个酝酿阶段都由国务委员垄断。1974年，希拉克政府要求负责领导“行政文献收集调配委员会”的国务委员弗朗西斯·德巴克提交主题报告(34)。1977年2月11日，巴尔政府颁布政令建立委员会，负责推动行政文件向公众的传达，国务委员奥多诺担任委员会主席并负责提交相关情况的报告。最后，1978年1月6日关于信息技术和自由的法律基本上是根据国务委员贝尔纳·特里科的报告制定的。正如米歇尔·欧里亚克强调的那样，最高行政法院对法律文本的影响显而易见：

“政府曾经为简化行政手续编写过一份文件。然而这份文件十分晦涩冗长，其中并没有任何指导性意见。当文件到达立法委员会后，当时担任书记的我和委员会的另一位成员阿兰·理查德便私下合谋，决定尽可能远离政治并尽可能向专业知识和过去的经验靠拢。在经过充分的讨论后，我们认为现在是把过去的经验教训搬到最高行政法院的最好时机，公民在与行政部门打交道的过程中常常遭遇各种困难，最后可能就会走向诉讼，而这完全是可以避免的。我们认为，要尝试着在诉讼之前解决问题。”（米歇尔·欧里亚克访谈）

议员／国务委员参与制定这些法律的原因多种多样，这些原因反映出专业群体和规范准则的强大力量：从法国最高行政法院的判例经验中进行反思，注重法律文本的理性化和内在秩序性，掌握撰写法律文本所需的精深法律技术（否决所有不严谨和过于泛泛的表述），与其他议员的非对称性，向法学界征求意见等。因此，如果说这些法律文本中发展起来的改良主义最初很好地吸纳了道德价值论（对公民进行保护）或政治价值论（对政府部门进行民主监督）的迫切需要，那(35)么就法国而言，它还得到了高级法律官员的广泛支持，他们希望根据司法考量以及自身的法律专业实践使法律理性化。行政的实质性改革因为外部间接行动的提前透支而被削弱了，似乎只有在参议院中最高行政法院的利益才能被最好地捍卫。因此，许多类型的文件，尽管是行政文件，也将被排除在获取权限之外，尤其是包含政府决议机密的文件、包含主管行政权力机关决议机密的文件……以及包含最高行政法院（以及各行政法院）意见机密的文件。将这些文件排除在公开名单之外需要经过参议院投票表决，一些可能对行政拒绝起到极为有(36)利的辩护作用的修正案也要经过参议院中的辩论。因此，政府提出一项修正案对公开原则施加限制，以防文件公开会损害到对“国家、(37)地方政府以及公共机构经济和财政利益的保护”。代表政府的法国市长协会主席莱昂内尔·德坦吉和参议院下属财政委员会的一位成员经验靠拢。在经过充分的讨论后，我们认为现在是把过去的经验教训搬到最高行政法院的最好时机，公民在与行政部门打交道的过程中常常遭遇各种困难，最后可能就会走向诉讼，而这完全是可以避免的。我们认为，要尝试着在诉讼之前解决问题。”（米歇尔·欧里亚克访谈）

议员／国务委员参与制定这些法律的原因多种多样，这些原因反映出专业群体和规范准则的强大力量：从法国最高行政法院的判例经验中进行反思，注重法律文本的理性化和内在秩序性，掌握撰写法律文本所需的精深法律技术（否决所有不严谨和过于泛泛的表述），与其他议员的非对称性，向法学界征求意见等。因此，如果说这些法律文本中发展起来的改良主义最初很好地吸纳了道德价值论（对公民进行保护）或政治价值论（对政府部门进行民主监督）的迫切需要，那(35)么就法国而言，它还得到了高级法律官员的广泛支持，他们希望根据司法考量以及自身的法律专业实践使法律理性化。行政的实质性改革因为外部间接行动的提前透支而被削弱了，似乎只有在参议院中最高行政法院的利益才能被最好地捍卫。因此，许多类型的文件，尽管是行政文件，也将被排除在获取权限之外，尤其是包含政府决议机密的文件、包含主管行政权力机关决议机密的文件……以及包含最高行政法院（以及各行政法院）意见机密的文件。将这些文件排除在公开名单之外需要经过参议院投票表决，一些可能对行政拒绝起到极为有(36)利的辩护作用的修正案也要经过参议院中的辩论。因此，政府提出一项修正案对公开原则施加限制，以防文件公开会损害到对“国家、(37)地方政府以及公共机构经济和财政利益的保护”。代表政府的法国市长协会主席莱昂内尔·德坦吉和参议院下属财政委员会的一位成员相继决意要求限制公民在财政、税收和预算方面的知情权。总计将保留八项关于信息公开的例外情况（行政权力机关工作活动、国防和外交政策机密、工业和商业机密、货币与公共信贷、国家安全、个人生活隐私，以及其他一切受法律保护的秘密）。政府对行政法和行政判例的捍卫早已有迹可循，以至于改革必须与现存的制度秩序相妥协。(38)如果重新采用马克斯·韦伯的术语，我们便可发现最高行政法官在制定改革方案方面发挥着重要作用，改革方案的制定从属于形式理性化的内生过程（改革通过法学家实施，同时根据内部逻辑或规律，将抽象的法律规则和概念系统化）而非实质理性化［在制定规范和法律的过程中考虑法律之外的（政治的、经济的、道德的）利益］。受管制性措施影响最大的往往是最高行政法院以及诉讼涉及的行政部门，它们在规则制定过程中并非无动于衷。面对这些部门，政府陷入两难境地：一方面，政府要标榜极为有效的政治言论，这会抹去政府的行政色彩；另一方面，政府与行政保持紧密联系，并且在议会辩论期间成为行政的最主要辩护者。这反映了政治和行政在法国国家结构中的深刻纠缠。

本应履行新义务的各行政部门构成了1978—1979年法律制定过程中的第三个制度约束因素。因此，落实管制性政策是至关重要的，了解“是谁决定实践是否符合法律规定的标准”才能够使法规真正具有有效性。当政府采取针对行政的反思性政策时，规章制度的实施构成了其中的关键问题，而监测机制则能反映所采取政策的力度。实施机制和监测机制可以揭示公共权力机关的参与度以及政府部门适应新法规条款的方式。在这种情况下，通过对议会辩论及其所作选择的考察可以发现，政府正在努力降低制定规章可能给行政部门造成的成相继决意要求限制公民在财政、税收和预算方面的知情权。总计将保留八项关于信息公开的例外情况（行政权力机关工作活动、国防和外交政策机密、工业和商业机密、货币与公共信贷、国家安全、个人生活隐私，以及其他一切受法律保护的秘密）。政府对行政法和行政判例的捍卫早已有迹可循，以至于改革必须与现存的制度秩序相妥协。(38)如果重新采用马克斯·韦伯的术语，我们便可发现最高行政法官在制定改革方案方面发挥着重要作用，改革方案的制定从属于形式理性化的内生过程（改革通过法学家实施，同时根据内部逻辑或规律，将抽象的法律规则和概念系统化）而非实质理性化［在制定规范和法律的过程中考虑法律之外的（政治的、经济的、道德的）利益］。受管制性措施影响最大的往往是最高行政法院以及诉讼涉及的行政部门，它们在规则制定过程中并非无动于衷。面对这些部门，政府陷入两难境地：一方面，政府要标榜极为有效的政治言论，这会抹去政府的行政色彩；另一方面，政府与行政保持紧密联系，并且在议会辩论期间成为行政的最主要辩护者。这反映了政治和行政在法国国家结构中的深刻纠缠。

本应履行新义务的各行政部门构成了1978—1979年法律制定过程中的第三个制度约束因素。因此，落实管制性政策是至关重要的，了解“是谁决定实践是否符合法律规定的标准”才能够使法规真正具有有效性。当政府采取针对行政的反思性政策时，规章制度的实施构成了其中的关键问题，而监测机制则能反映所采取政策的力度。实施机制和监测机制可以揭示公共权力机关的参与度以及政府部门适应新法规条款的方式。在这种情况下，通过对议会辩论及其所作选择的考察可以发现，政府正在努力降低制定规章可能给行政部门造成的成