行政预算政策的第三个决定性因素体现在预算局及其成员所面临的制约因素上。对于预算局官员们而言，紧缩政策最初并不是方法问题，而是政府政治承诺的信誉问题。然而，最初的紧缩政策是在不那么有利的形势下实施的。洛朗·法比尤斯在1981年至1983年3月担任预算部部长期间是十分重视凯恩斯主义复兴的，然而后来在国库司司(18)长米歇尔·康德苏的影响下选择“改弦易辙”。因此，最初对紧缩政策的政治支持并不明确。此外，1981—1984年进行的主要改革（地方分权政策、公共职能法规政策）与预算部所捍卫的目标之间呈现出竞争态势，公共职能部与预算部之间的激烈冲突便是有力证据。增加公职岗位并建立地方公职制度被视为异端：“这是反国家改革。”（预算局下属编制人数与工资管理处官员访谈）

在同时期进行的地方分权、国有化、创造公职岗位以及扩展公共职能法规政策被认为不受控制，这促使预算局更加倾向于可以由自己掌控的且不必需战略合作的技术性解决方案。在缺乏广泛的政治支持以及在1982—1983年危机加剧的背景之下，预算局最终采用了不利于长期战略却便于操控的工具。对审慎方法的投资成本（尤其是开发工资总额计算工具的成本）以及工具学习成本促使预算局加紧落实1970年代下半叶便已开始的战略（参见上文第三部分）。

第三节　工资总额推理的密集使用

在不宜采取严厉措施的情况下，对国家支出进行谨慎干预的方式便构成了战略上的重要资源。控制支出与打破工资-物价螺旋式通货膨胀这两大目标，使得确定工资增加幅度成为与公共职能工访谈判协行政预算政策的第三个决定性因素体现在预算局及其成员所面临的制约因素上。对于预算局官员们而言，紧缩政策最初并不是方法问题，而是政府政治承诺的信誉问题。然而，最初的紧缩政策是在不那么有利的形势下实施的。洛朗·法比尤斯在1981年至1983年3月担任预算部部长期间是十分重视凯恩斯主义复兴的，然而后来在国库司司(18)长米歇尔·康德苏的影响下选择“改弦易辙”。因此，最初对紧缩政策的政治支持并不明确。此外，1981—1984年进行的主要改革（地方分权政策、公共职能法规政策）与预算部所捍卫的目标之间呈现出竞争态势，公共职能部与预算部之间的激烈冲突便是有力证据。增加公职岗位并建立地方公职制度被视为异端：“这是反国家改革。”（预算局下属编制人数与工资管理处官员访谈）

在同时期进行的地方分权、国有化、创造公职岗位以及扩展公共职能法规政策被认为不受控制，这促使预算局更加倾向于可以由自己掌控的且不必需战略合作的技术性解决方案。在缺乏广泛的政治支持以及在1982—1983年危机加剧的背景之下，预算局最终采用了不利于长期战略却便于操控的工具。对审慎方法的投资成本（尤其是开发工资总额计算工具的成本）以及工具学习成本促使预算局加紧落实1970年代下半叶便已开始的战略（参见上文第三部分）。

第三节　工资总额推理的密集使用

在不宜采取严厉措施的情况下，对国家支出进行谨慎干预的方式便构成了战略上的重要资源。控制支出与打破工资-物价螺旋式通货膨胀这两大目标，使得确定工资增加幅度成为与公共职能工访谈判协商过程中的关键问题。鉴于莫鲁瓦政府以及随后的法比尤斯政府都想在公共职能支出上有所动作，但同时又试图避免承担因紧缩政策不得人心而招致的指责，预算局偏向于对行政采取审慎的干预技术，这些技术正是预算局在1970年代预算选择理性化政策失败后战略性地发展起来的。从1982年起，“工资总额推理”成为紧缩政策以及对抗通货膨胀所倚重的工具之一，其特质属性显示出对限制性政策的适应能力。它通过将购买力分解为多个变量，为计算国家工资年度支出总额的变化情况提供有用信息。凭借工资总额推理工具的技术性和复杂性，预算局便可以在工资谈判中声称自己所掌握的数字完全客观，并迫使其他谈判参与者接受这些数字。更重要的是，它可以通过更加科学的工资总额计算来自动减少工会的可谈判余地，即“公职”指数点（总体措施），从而影响有关工资上调的谈判内容。预算部在每年的工资(19)谈判中会更新工资总额中那些“机械”增长的部分，让工会组织接受公职指数点只能微弱上调因此会变得容易很多。利用工资总额推理工具明显属于“审慎政策”，可以在无须引发众怒的情况下削减预算，且无须进行具有不确定性影响的中期重组，也无须承担因政治角色而受到指责的风险。保罗·皮尔逊在对福利国家改革政策的分析中，详(20)述了最小化政治成本的诸多策略中的模糊和掩饰策略。其中许多（将计算方法复杂化、循序渐进推进工具应用以便在无形中实现减薪等）在1980年代的工资谈判中被用来辅助推进工资总额推理工具的运用。从1982年到1986年，预算局分四个阶段以循序渐进的方式将工资总额推理引入了工资谈判过程，直至希拉克政府时期（1986—(21)1988），该工具才得到了系统性地密集应用。通过“客观”指出国家公职人员薪酬受到变动-工龄-技术性指数机制的影响正在机械增长，预算局（通过指数点）强制压缩了工资上调幅度。这是个渐趋高商过程中的关键问题。鉴于莫鲁瓦政府以及随后的法比尤斯政府都想在公共职能支出上有所动作，但同时又试图避免承担因紧缩政策不得人心而招致的指责，预算局偏向于对行政采取审慎的干预技术，这些技术正是预算局在1970年代预算选择理性化政策失败后战略性地发展起来的。从1982年起，“工资总额推理”成为紧缩政策以及对抗通货膨胀所倚重的工具之一，其特质属性显示出对限制性政策的适应能力。它通过将购买力分解为多个变量，为计算国家工资年度支出总额的变化情况提供有用信息。凭借工资总额推理工具的技术性和复杂性，预算局便可以在工资谈判中声称自己所掌握的数字完全客观，并迫使其他谈判参与者接受这些数字。更重要的是，它可以通过更加科学的工资总额计算来自动减少工会的可谈判余地，即“公职”指数点（总体措施），从而影响有关工资上调的谈判内容。预算部在每年的工资(19)谈判中会更新工资总额中那些“机械”增长的部分，让工会组织接受公职指数点只能微弱上调因此会变得容易很多。利用工资总额推理工具明显属于“审慎政策”，可以在无须引发众怒的情况下削减预算，且无须进行具有不确定性影响的中期重组，也无须承担因政治角色而受到指责的风险。保罗·皮尔逊在对福利国家改革政策的分析中，详(20)述了最小化政治成本的诸多策略中的模糊和掩饰策略。其中许多（将计算方法复杂化、循序渐进推进工具应用以便在无形中实现减薪等）在1980年代的工资谈判中被用来辅助推进工资总额推理工具的运用。从1982年到1986年，预算局分四个阶段以循序渐进的方式将工资总额推理引入了工资谈判过程，直至希拉克政府时期（1986—(21)1988），该工具才得到了系统性地密集应用。通过“客观”指出国家公职人员薪酬受到变动-工龄-技术性指数机制的影响正在机械增长，预算局（通过指数点）强制压缩了工资上调幅度。这是个渐趋高潮的过程：工资总额推理工具的使用最初确实受到很多限制，却在随后逐步密集起来，并对降低工资产生愈发重要的影响。于是目标达成：打破工资与物价指数的联动关系，规定在工资谈判中参考工资总额推理工具，同时通过增加变动-工龄-技术性指数参数来减少可协商的工资上调空间。

1982—1988年，工资总额推理完美诠释着对行政的第三次干预剧目：这是通过控制公务员工资增长以及购买力来减少公共职能成本的审慎政策。它的发展和“成功”依靠两种机制。一方面，它依赖于预算局横向技术管理办公室［综合预算处（1-A办公室），尤其工资与法规管理二处（2-A和2-B办公室）］的高级官员们所掌握的专门技术和专业知识。作为工资政策及其奥秘的专家，这些国家公职人员充分利用政策机遇窗口以及紧缩策略新目标，用可以理解的政治术语解释他们在1970年代发展起来的审慎的技术性解决办法。1982—1988年，专门负责将公共职能领域的工资政策、编制人数政策以及法规政策进行数字化的预算局二处2-A和2-B办公室，成为了富有影响力的人才摇篮和满足预算要求的社会化场所，并有利于加强对支出的财政控制。另一方面，对公共职能谨慎的紧缩政策同时也得益于预算局其他成员的持续支持。这些高级公务员更具综合能力且更具“政治”色彩，绝大多数在1982年至1986年间经由预算局升迁至马提尼翁府内各部的办公厅或经济与财政部，成为极有威信的预算顾问。这些“政治”(22)预算者们在使政治行动者们充分意识到有必要对行政实行紧缩政策的问题上发挥着决定性作用。这些经济政策方面的专业人士对工资政策专业知识的技术层面拥有足够的掌控，他们在政治上捍卫、接续和(23)诠释2-A和2-B办公室向各位部长提议的技术性解决办法。1982—潮的过程：工资总额推理工具的使用最初确实受到很多限制，却在随后逐步密集起来，并对降低工资产生愈发重要的影响。于是目标达成：打破工资与物价指数的联动关系，规定在工资谈判中参考工资总额推理工具，同时通过增加变动-工龄-技术性指数参数来减少可协商的工资上调空间。

1982—1988年，工资总额推理完美诠释着对行政的第三次干预剧目：这是通过控制公务员工资增长以及购买力来减少公共职能成本的审慎政策。它的发展和“成功”依靠两种机制。一方面，它依赖于预算局横向技术管理办公室［综合预算处（1-A办公室），尤其工资与法规管理二处（2-A和2-B办公室）］的高级官员们所掌握的专门技术和专业知识。作为工资政策及其奥秘的专家，这些国家公职人员充分利用政策机遇窗口以及紧缩策略新目标，用可以理解的政治术语解释他们在1970年代发展起来的审慎的技术性解决办法。1982—1988年，专门负责将公共职能领域的工资政策、编制人数政策以及法规政策进行数字化的预算局二处2-A和2-B办公室，成为了富有影响力的人才摇篮和满足预算要求的社会化场所，并有利于加强对支出的财政控制。另一方面，对公共职能谨慎的紧缩政策同时也得益于预算局其他成员的持续支持。这些高级公务员更具综合能力且更具“政治”色彩，绝大多数在1982年至1986年间经由预算局升迁至马提尼翁府内各部的办公厅或经济与财政部，成为极有威信的预算顾问。这些“政治”(22)预算者们在使政治行动者们充分意识到有必要对行政实行紧缩政策的问题上发挥着决定性作用。这些经济政策方面的专业人士对工资政策专业知识的技术层面拥有足够的掌控，他们在政治上捍卫、接续和(23)诠释2-A和2-B办公室向各位部长提议的技术性解决办法。1982—1988年，预算局中的高级技术官员群体与各部办公厅中占据重要政治职位的技术官员群体相互衔接构成网络，能够制定限制公共支出和行政支出的预算目标，并妥善利用技术工具对这些目标作出具体诠释。预算局二处于是不再仅仅是一个专业知识场所：它“培训”出许多出身于国家行政学院的年轻高官，使他们深谙公共职能问题的奥秘（工资和编制人数），并且当各部的紧缩问题需要预算局派出技术人员进行解决时，二处便可以为这些年轻的技术高官提供晋升到总理身边的机会。

从中期表现以及目标实现情况来评价，审慎的预算紧缩剧目取得了“成功”。1983至1992年，因工资总额推理工具而节省的预算估计高达720亿法郎。1981年至1988年，政府每年的薪酬和社会保险支出增长明显放缓。1982年支出的年增长率为15.4%，1983为9.6%，(24)1985年为4.5%，1987年则降至0.1%，1988年为3.7%。此外，在1980年至1988年的国家预算中，人员支出所占比重有所下降：1980年为38.7%，1983年为35.9%，1988年稳定在36.3%。同样，在国内生产总值中，1997年国民收入所占比重为6.14%（1967年为5.2%），(25)1983年为6.26%，而1990年降至5.24%，已回到经济危机前的水平。公共职能支出增速最初因1982年6月的工资冻结政策而放缓，此举首先是为了对抗通货膨胀，随后也用于控制工资增长。计划新增公共就业岗位数量也大幅缩减（1982年计划新增41 000个岗位，1983年为12 400个，1984年为7 000个）。因此整个1980年代，法国的工资总额整体呈现缩减状态。这个时期，采取“审慎”策略（从边缘地带开始循序渐进地改变）并不容易招致反对意见，因为这些连续的小动作本身引发的变化过于微妙而很难被发现。这类似于政府会采取的“不1988年，预算局中的高级技术官员群体与各部办公厅中占据重要政治职位的技术官员群体相互衔接构成网络，能够制定限制公共支出和行政支出的预算目标，并妥善利用技术工具对这些目标作出具体诠释。预算局二处于是不再仅仅是一个专业知识场所：它“培训”出许多出身于国家行政学院的年轻高官，使他们深谙公共职能问题的奥秘（工资和编制人数），并且当各部的紧缩问题需要预算局派出技术人员进行解决时，二处便可以为这些年轻的技术高官提供晋升到总理身边的机会。

从中期表现以及目标实现情况来评价，审慎的预算紧缩剧目取得了“成功”。1983至1992年，因工资总额推理工具而节省的预算估计高达720亿法郎。1981年至1988年，政府每年的薪酬和社会保险支出增长明显放缓。1982年支出的年增长率为15.4%，1983为9.6%，(24)1985年为4.5%，1987年则降至0.1%，1988年为3.7%。此外，在1980年至1988年的国家预算中，人员支出所占比重有所下降：1980年为38.7%，1983年为35.9%，1988年稳定在36.3%。同样，在国内生产总值中，1997年国民收入所占比重为6.14%（1967年为5.2%），(25)1983年为6.26%，而1990年降至5.24%，已回到经济危机前的水平。公共职能支出增速最初因1982年6月的工资冻结政策而放缓，此举首先是为了对抗通货膨胀，随后也用于控制工资增长。计划新增公共就业岗位数量也大幅缩减（1982年计划新增41 000个岗位，1983年为12 400个，1984年为7 000个）。因此整个1980年代，法国的工资总额整体呈现缩减状态。这个时期，采取“审慎”策略（从边缘地带开始循序渐进地改变）并不容易招致反对意见，因为这些连续的小动作本身引发的变化过于微妙而很难被发现。这类似于政府会采取的“不透明”行动策略，当政府担心公开实施减少既得利益或社会福利的政策可能会丧失支持率时便常常假以此法。推理的复杂性、获取相关重要信息的困难程度以及政府所采取的审慎行动策略，致使工会组织无力对抗工资总额推理工具的大规模应用。1982—1984年，经济危机背景并未将各公共职能工会真正置于紧缩政策的对立面，因为紧缩政策鼓励这些工会组织为国家贡献力量。然而尽管政府出台了多项对公职工会组织有利的法律，也很难调动其积极性。公共当局受益于反对(26)派的分裂。尤其以法国工人民主联盟为代表的某些工会接受工资总额的说法并同意将此框架作为谈判基础。工会组织接受预算局强加的认知框架，不仅削弱了反对势力的异议，还赋予工资总额推理以更多的“真实性”和权威性。

(1)　对法国这种经济转向的分析有很多：A.丰塔诺、皮埃尔-阿兰·米埃，《面对危机的左翼》，巴黎，国家政治科学基金会出版社，1985年；戴维·R.卡梅伦，《1981—1983年法国的汇率政治：密特朗总统任期的制度选择》，载A.戴利编的《密特朗时代：法国的政策选择和政治动员》，伦敦，麦克米伦出版社，第56—82页；戴维·R.卡梅伦，《从巴尔到巴拉迪尔：EMS时代的经济政策》，载G.弗林编的《重塑六边形国家：新欧洲的新法国》，西部视点出版社，1995年，第117—157页；彼得·A.霍尔，《管理经济：英国和法国的国家干预政治》，纽约，牛津大学出版社，1986年；凯瑟琳·R.麦克纳马拉，《思想的流通：欧盟的货币政治》，伦敦，康奈尔大学出版社，1997年。(2)　彼得·A.霍尔，《从凯恩斯主义到货币主义的运动：1970年代的制度分析以及英国经济政策》，载S.斯坦莫、凯瑟琳·瑟伦、F.朗思特雷斯，《构建政治：比较分析中的历史制度主义》，剑桥，剑桥大学出版社，1992年，第90—113页。透明”行动策略，当政府担心公开实施减少既得利益或社会福利的政策可能会丧失支持率时便常常假以此法。推理的复杂性、获取相关重要信息的困难程度以及政府所采取的审慎行动策略，致使工会组织无力对抗工资总额推理工具的大规模应用。1982—1984年，经济危机背景并未将各公共职能工会真正置于紧缩政策的对立面，因为紧缩政策鼓励这些工会组织为国家贡献力量。然而尽管政府出台了多项对公职工会组织有利的法律，也很难调动其积极性。公共当局受益于反对(26)派的分裂。尤其以法国工人民主联盟为代表的某些工会接受工资总额的说法并同意将此框架作为谈判基础。工会组织接受预算局强加的认知框架，不仅削弱了反对势力的异议，还赋予工资总额推理以更多的“真实性”和权威性。

(1)　对法国这种经济转向的分析有很多：A.丰塔诺、皮埃尔-阿兰·米埃，《面对危机的左翼》，巴黎，国家政治科学基金会出版社，1985年；戴维·R.卡梅伦，《1981—1983年法国的汇率政治：密特朗总统任期的制度选择》，载A.戴利编的《密特朗时代：法国的政策选择和政治动员》，伦敦，麦克米伦出版社，第56—82页；戴维·R.卡梅伦，《从巴尔到巴拉迪尔：EMS时代的经济政策》，载G.弗林编的《重塑六边形国家：新欧洲的新法国》，西部视点出版社，1995年，第117—157页；彼得·A.霍尔，《管理经济：英国和法国的国家干预政治》，纽约，牛津大学出版社，1986年；凯瑟琳·R.麦克纳马拉，《思想的流通：欧盟的货币政治》，伦敦，康奈尔大学出版社，1997年。(2)　彼得·A.霍尔，《从凯恩斯主义到货币主义的运动：1970年代的制度分析以及英国经济政策》，载S.斯坦莫、凯瑟琳·瑟伦、F.朗思特雷斯，《构建政治：比较分析中的历史制度主义》，剑桥，剑桥大学出版社，1992年，第90—113页。