第一章

当代行政改革政策定义

本书采用的行政改革政策定义交叉了分析法、历史学与社会学维度，三者相辅相成、互为补充。分析法维度，旨在厘清该公共政策的基本性质，而政府正是借助该政策将自身权力行使工具（即行政管理）作为改革之对象；历史学维度，力求准确描述从1960年代到2000年代的当代行政改革时期的独特性；社会学维度，着重强调产生和维持国家机器改革活力的主要机制。

第一节　分析法维度：对行政体系的一般干预政策

马克斯·韦伯在其著作《经济与社会》中坚持认为，国家不能被(1)它所追求的不断变化的目标所定义。行政改革政策面临同样的困难，凭借其目标及内容难以明确勾勒出轮廓，因为从一个时代到另一个时代，甚至从一个政府到另一个政府，数目繁多的目标和内容都在不断变化：专业化或非专业化公共职能、扩大或缩小政府权限、巩固公共服务用户权利、推行政府部门津贴发放及资源分配监管新规，等等。(2)因此，行政改革“正式”来讲是一种“横向的”、“一般的”公共政策。我们可以借用公共政策学者西奥多·J.罗维所言的“构成性或宪法性政策”，即一种明显以重新分配行动权力和资格、确立基本规则、第一章

当代行政改革政策定义

本书采用的行政改革政策定义交叉了分析法、历史学与社会学维度，三者相辅相成、互为补充。分析法维度，旨在厘清该公共政策的基本性质，而政府正是借助该政策将自身权力行使工具（即行政管理）作为改革之对象；历史学维度，力求准确描述从1960年代到2000年代的当代行政改革时期的独特性；社会学维度，着重强调产生和维持国家机器改革活力的主要机制。

第一节　分析法维度：对行政体系的一般干预政策

马克斯·韦伯在其著作《经济与社会》中坚持认为，国家不能被(1)它所追求的不断变化的目标所定义。行政改革政策面临同样的困难，凭借其目标及内容难以明确勾勒出轮廓，因为从一个时代到另一个时代，甚至从一个政府到另一个政府，数目繁多的目标和内容都在不断变化：专业化或非专业化公共职能、扩大或缩小政府权限、巩固公共服务用户权利、推行政府部门津贴发放及资源分配监管新规，等等。(2)因此，行政改革“正式”来讲是一种“横向的”、“一般的”公共政策。我们可以借用公共政策学者西奥多·J.罗维所言的“构成性或宪法性政策”，即一种明显以重新分配行动权力和资格、确立基本规则、(3)重现合法政治秩序为目标和结果的公共干预行为。从分析法角度出发，行政改革要转变及推行面向“行政”整体，即面向所有政府行政机构（各部、司局、处所等）及全部公职人员的普遍原则、规则和/或工具。任何一项改革措施，不论是要求公务员在与公共服务用户关系中不得匿名，或是以总额预算的形式为各部门制定新的拨款分配标准，还是将部级部门改组成为办事处，无论任何行政机构各自有何特点，都将无一例外地受到影响。这种分析法属性出于多种原因是具有启发性的。

首先，它有助于我们限定对象范围。在某个体量庞大的部（国防部、财政部）单独开展的重组工作并不能够被视为“国家改革”，即使这种重组导致公共行动发生诸多重大变化，抑或在很大程度上借鉴了风靡西方的《新公共管理》，甚至对后续某项横向改革起到了示范性作用。我们在本书中只考虑“行政改革政策”，并不包括产生于政府内部的、对国家行政管理产生间接影响的诸多变化。可以确定的是，除了借助行政改革举措之外，国家转变还可以通过许多其他方式获得。某些内在动因（人口演化、职业吸引力降低等）虽然常常被忽略，但是从可能引起的改变和影响来看，完全可以与国家公开推行的干预政策相提并论。不过这些变动并不在我们的研究范围之内，因为我们在此关注的是那些要求将所有部作为整体以便共同采取新举措的计划。因此，分析法定义颇具价值，它强调了诸多行政改革政策的“刻意性”，即这些社会活动是有所区别的、有明确目的导向的、紧密围绕变革之关键而构造的。即使披覆最简单的形式，它们也传达着改革者们决意“创造些许不同”、“取得一定成果”的坚定信念，并且切(4)实体现着改革者们具备“转型能力”。此外，行政改革可能会引发(3)重现合法政治秩序为目标和结果的公共干预行为。从分析法角度出发，行政改革要转变及推行面向“行政”整体，即面向所有政府行政机构（各部、司局、处所等）及全部公职人员的普遍原则、规则和/或工具。任何一项改革措施，不论是要求公务员在与公共服务用户关系中不得匿名，或是以总额预算的形式为各部门制定新的拨款分配标准，还是将部级部门改组成为办事处，无论任何行政机构各自有何特点，都将无一例外地受到影响。这种分析法属性出于多种原因是具有启发性的。

首先，它有助于我们限定对象范围。在某个体量庞大的部（国防部、财政部）单独开展的重组工作并不能够被视为“国家改革”，即使这种重组导致公共行动发生诸多重大变化，抑或在很大程度上借鉴了风靡西方的《新公共管理》，甚至对后续某项横向改革起到了示范性作用。我们在本书中只考虑“行政改革政策”，并不包括产生于政府内部的、对国家行政管理产生间接影响的诸多变化。可以确定的是，除了借助行政改革举措之外，国家转变还可以通过许多其他方式获得。某些内在动因（人口演化、职业吸引力降低等）虽然常常被忽略，但是从可能引起的改变和影响来看，完全可以与国家公开推行的干预政策相提并论。不过这些变动并不在我们的研究范围之内，因为我们在此关注的是那些要求将所有部作为整体以便共同采取新举措的计划。因此，分析法定义颇具价值，它强调了诸多行政改革政策的“刻意性”，即这些社会活动是有所区别的、有明确目的导向的、紧密围绕变革之关键而构造的。即使披覆最简单的形式，它们也传达着改革者们决意“创造些许不同”、“取得一定成果”的坚定信念，并且切(4)实体现着改革者们具备“转型能力”。此外，行政改革可能会引发某些集体行动问题，而跨行业的横向性恰恰可以清楚反映这些问题的本质。如若行政改革希望将同样的规则和标准毫无二致地施加于历史沿革迥异、组成结构不同的各部，那么不论是在政策的制定还是落实过程中，都势必会因为需要多方协调而遭遇重重困难。究竟哪些知识和方法能够促进改革，最终是由部门间的横向交叉所决定的。要想获得正当合理的地位，其必须具备一般性，即必须具有足够的灵活性和普遍性，以便不加区别地适用于整个行政体系。《新公共管理》因此被奉为圭臬，而公共经济或质量圈、目标合同等管理工具被认为是适用于所有政府、所有部门的理论或方法。然而，它们关于普遍性的主张显然不能被视为既定条件，而应被视为一种社会结构，在取得合理性的进程中逐渐成为举足轻重的王牌。

第二节　历史学维度：对“官僚主义”行政形式的质

疑

行政改革定义的第二个维度是历史学维度。事实上，对行政管理的批评、对其改革的呼吁以及各种打着“行政改革”标签的方案并非起始于1960年代或1990年代。大量关于政府、行政以及公共职能发展史的著作表明，无论身处法国还是其他国家，无论身处任何时代，行政体系的结构组织往往是许多精英辩论、动员活动、改革方案或体制斗争的焦点。因此，为避免改革政策内容与意义的历史重复，明确当代行政改革所面临诸多挑战的特殊性质至关重要。尽管下列表述有过于简化之嫌，但我们大致可以认为：从19世纪初到1950年代，行政改革政策主要在于创造与推行官僚行政的原则和规则；相反，自某些集体行动问题，而跨行业的横向性恰恰可以清楚反映这些问题的本质。如若行政改革希望将同样的规则和标准毫无二致地施加于历史沿革迥异、组成结构不同的各部，那么不论是在政策的制定还是落实过程中，都势必会因为需要多方协调而遭遇重重困难。究竟哪些知识和方法能够促进改革，最终是由部门间的横向交叉所决定的。要想获得正当合理的地位，其必须具备一般性，即必须具有足够的灵活性和普遍性，以便不加区别地适用于整个行政体系。《新公共管理》因此被奉为圭臬，而公共经济或质量圈、目标合同等管理工具被认为是适用于所有政府、所有部门的理论或方法。然而，它们关于普遍性的主张显然不能被视为既定条件，而应被视为一种社会结构，在取得合理性的进程中逐渐成为举足轻重的王牌。

第二节　历史学维度：对“官僚主义”行政形式的质

疑

行政改革定义的第二个维度是历史学维度。事实上，对行政管理的批评、对其改革的呼吁以及各种打着“行政改革”标签的方案并非起始于1960年代或1990年代。大量关于政府、行政以及公共职能发展史的著作表明，无论身处法国还是其他国家，无论身处任何时代，行政体系的结构组织往往是许多精英辩论、动员活动、改革方案或体制斗争的焦点。因此，为避免改革政策内容与意义的历史重复，明确当代行政改革所面临诸多挑战的特殊性质至关重要。尽管下列表述有过于简化之嫌，但我们大致可以认为：从19世纪初到1950年代，行政改革政策主要在于创造与推行官僚行政的原则和规则；相反，自1960年代以来，受到《新公共管理》的启发，行政改革政策开始逐渐质疑甚至摧毁以往的规则，转而推崇新型的制度安排。

在大多数西方国家，18世纪末至1950年代这段时期的显著标志为国家行政体系的官僚化进程，也即对“官僚”行政原则和规则缓慢(5)接受的过程，马克斯·韦伯对其理想形式进行过系统论述。官僚制度下的组织及运作原则为：在庞大的纵向结构框架下进行专业化分工；在权力等级结构中建立普遍性的服从；以能力水平（以文凭证书为依据）及选拔程序（考试和比赛等）为基础进行招聘任用；为国家公职人员提供制度保障（终身就业、职业保障、稳定工资）；通过正式化、书面化、普遍化、非人格化的规则体系来管理决策并指导公职人员行动；将公职人员与行政资源彻底分开，杜绝任何滥用职权的可能（将公职人员的个人生活、个人资源与其实际行政职能及行政资源严格区分开来）。然而在韦伯的社会学理论中，其所极力倡导的官僚制（即合理合法的、现代政府的统治形式），首先是一种典型的理想发展模式，是一种“有限的、解析性的推广普及”，旨在为研究真实的历史(6)过程提供假设。正如许多关于官僚制的社会历史学研究著作所表明(7)的那样，官僚制中的普遍原则在不同国家以不同的形式呈现出来，这是因为不同国家采取具体不同的体制规则，导致政府部门具有各自不可磨灭的特性。可以肯定的是，官僚制并非只通过一次改革便可以实现：每个国家行政体系的建立都要历经充满矛盾冲突的过程，无数政治家、官员、利益集团纷纷涉入其中，拉拢人心的政治收买行为（以及政府中的职位分配机制）受到质疑，行政自主化与专业化愈发受到推崇。在这样的历史动因背景之下，我们必须要把握19世纪至20世纪中期法国“行政改革”所负载的多变意义。从18世纪末期开1960年代以来，受到《新公共管理》的启发，行政改革政策开始逐渐质疑甚至摧毁以往的规则，转而推崇新型的制度安排。

在大多数西方国家，18世纪末至1950年代这段时期的显著标志为国家行政体系的官僚化进程，也即对“官僚”行政原则和规则缓慢(5)接受的过程，马克斯·韦伯对其理想形式进行过系统论述。官僚制度下的组织及运作原则为：在庞大的纵向结构框架下进行专业化分工；在权力等级结构中建立普遍性的服从；以能力水平（以文凭证书为依据）及选拔程序（考试和比赛等）为基础进行招聘任用；为国家公职人员提供制度保障（终身就业、职业保障、稳定工资）；通过正式化、书面化、普遍化、非人格化的规则体系来管理决策并指导公职人员行动；将公职人员与行政资源彻底分开，杜绝任何滥用职权的可能（将公职人员的个人生活、个人资源与其实际行政职能及行政资源严格区分开来）。然而在韦伯的社会学理论中，其所极力倡导的官僚制（即合理合法的、现代政府的统治形式），首先是一种典型的理想发展模式，是一种“有限的、解析性的推广普及”，旨在为研究真实的历史(6)过程提供假设。正如许多关于官僚制的社会历史学研究著作所表明(7)的那样，官僚制中的普遍原则在不同国家以不同的形式呈现出来，这是因为不同国家采取具体不同的体制规则，导致政府部门具有各自不可磨灭的特性。可以肯定的是，官僚制并非只通过一次改革便可以实现：每个国家行政体系的建立都要历经充满矛盾冲突的过程，无数政治家、官员、利益集团纷纷涉入其中，拉拢人心的政治收买行为（以及政府中的职位分配机制）受到质疑，行政自主化与专业化愈发受到推崇。在这样的历史动因背景之下，我们必须要把握19世纪至20世纪中期法国“行政改革”所负载的多变意义。从18世纪末期开始，法国革命者开始为政府担忧，因为后者仅仅将行政视为实施权力的手段；在这样的历史背景下，革命者们积极开展政治斗争以建立官僚规则，力求在政治权力面前保持行政的独立地位，为国家的强劲发(8)展保驾护航。法国行政在很大程度上仍有待发展，然而在关于法国行政发展过程的历史文献当中，却鲜有明确以这些改革政策为研究对(9)象的著作。借助于现有的研究，我们可以获得定义法国行政改革政策意义的三个关键要素，并理解自19世纪初至20世纪解放时期（la Libératio）法国官僚制进程的特殊性。

改革的首要关键因素在于建立有章可循的行政结构，保证集权、纪律和等级制度得以有效实施。它的发展伴随着政府（办公厅、各部）行政能力的进步，以及公职人员与地方名流显要之间权力和职能的分配。法国推行了一系列创举：通过地理区划设立省和省长（共和八年）；对不同行业进行调整构型；统一管理方式和工作方法；设立最高行政法院（Coseil d'État）（共和八年）、审计法院（Cour de comptes）（1807年）、财政监察总局的前身国库监察总局（Ispectio géérale du Trésor）（1816年）等监督机构；在高等院校专门开设行政法学课程；颁布专门的公共财政法……一种新型的行政体系得以逐渐成形，行政改革也日益趋向合理。然而，法国的行政机构远未实现独立自主，且未摆脱政治压力的束缚，我们从最高行政法院、监察总局或是省级政府部门的人员任命上便可见一斑。因此，行政改革的关键在于落实尚未被广泛接受的官僚制度，这个过程也塑造出了独特的法国行政体系：推行自成体系的行政法，并由省议会为其担保；通过各省省长彰显国家行政的存在；根据不同行业领域对公共职能进行系统性划分。观照这个建设行政权力的动态过程可以发现，始，法国革命者开始为政府担忧，因为后者仅仅将行政视为实施权力的手段；在这样的历史背景下，革命者们积极开展政治斗争以建立官僚规则，力求在政治权力面前保持行政的独立地位，为国家的强劲发(8)展保驾护航。法国行政在很大程度上仍有待发展，然而在关于法国行政发展过程的历史文献当中，却鲜有明确以这些改革政策为研究对(9)象的著作。借助于现有的研究，我们可以获得定义法国行政改革政策意义的三个关键要素，并理解自19世纪初至20世纪解放时期（la Libératio）法国官僚制进程的特殊性。

改革的首要关键因素在于建立有章可循的行政结构，保证集权、纪律和等级制度得以有效实施。它的发展伴随着政府（办公厅、各部）行政能力的进步，以及公职人员与地方名流显要之间权力和职能的分配。法国推行了一系列创举：通过地理区划设立省和省长（共和八年）；对不同行业进行调整构型；统一管理方式和工作方法；设立最高行政法院（Coseil d'État）（共和八年）、审计法院（Cour de comptes）（1807年）、财政监察总局的前身国库监察总局（Ispectio géérale du Trésor）（1816年）等监督机构；在高等院校专门开设行政法学课程；颁布专门的公共财政法……一种新型的行政体系得以逐渐成形，行政改革也日益趋向合理。然而，法国的行政机构远未实现独立自主，且未摆脱政治压力的束缚，我们从最高行政法院、监察总局或是省级政府部门的人员任命上便可见一斑。因此，行政改革的关键在于落实尚未被广泛接受的官僚制度，这个过程也塑造出了独特的法国行政体系：推行自成体系的行政法，并由省议会为其担保；通过各省省长彰显国家行政的存在；根据不同行业领域对公共职能进行系统性划分。观照这个建设行政权力的动态过程可以发现，