但是就推进行政改革及其具体内容也产生一些后果。通常，这些政策的评估和设计工作由高级公共职能的代表来完成。而在其他国家，这些政策反映出的是一些政治党派或国家外部“智囊团”的影响。因此，不仅有推行改革的高级官员，同时也有历任总理，他们都依赖于政治行政网络，这些网络能够确保他们的晋升，同时保证了由忠诚和正直以及行政内部各部门团结一致所建立起来的关系：在法国，这些政治行政网络受到的行政制度的影响，比议会制度下的总理要大得多。这样一种两难的处境，在政治层面上使得一些改革难以维系，即一些过于公开反对行政法的改革或过于激进的改革。同样，我们认为法国政治中的这种“公务员化”及其复制品、高级行政的政治化不能促进实现政治与行政分离的目标，而这一目标在英美国家被极力公开，并且在高级官员从属于民选代表的新形式下被实现，比如，通过目标契约。换句话来说，当政治人士公开这种从属关系及政治权力的分离（1974年德斯坦总统和1981年密特朗总统、1986年希拉克总理和1995年朱佩总理）的时候，与其他国家相比，法国会更加停留在口头上，因为法国的行政机关在这种权力分离中并没有得到什么好处，或者说，它们被试图重建“行政”与“政治”之间的联系所限制。我们可以假设法国的两个群体（政治人士与高级官员）从混合制政体中获取利益，混合的政体组成了两个群体间的联系（各部的办公厅、行政人员酌情任命、整体利益的思想体系、中和行政的典范）。好处是:确保高级官员对于政府的忠诚；在因政府内部职责分配不明确而引起的决策失败中，模糊各方应承担的责任；通过大多数非政治化的(11)行政干部确保落实一些公共政策。简而言之，在法国政治行政体系中，政府的行政机关很难与行政管理相对立：相反，两者难分彼此。但是就推进行政改革及其具体内容也产生一些后果。通常，这些政策的评估和设计工作由高级公共职能的代表来完成。而在其他国家，这些政策反映出的是一些政治党派或国家外部“智囊团”的影响。因此，不仅有推行改革的高级官员，同时也有历任总理，他们都依赖于政治行政网络，这些网络能够确保他们的晋升，同时保证了由忠诚和正直以及行政内部各部门团结一致所建立起来的关系：在法国，这些政治行政网络受到的行政制度的影响，比议会制度下的总理要大得多。这样一种两难的处境，在政治层面上使得一些改革难以维系，即一些过于公开反对行政法的改革或过于激进的改革。同样，我们认为法国政治中的这种“公务员化”及其复制品、高级行政的政治化不能促进实现政治与行政分离的目标，而这一目标在英美国家被极力公开，并且在高级官员从属于民选代表的新形式下被实现，比如，通过目标契约。换句话来说，当政治人士公开这种从属关系及政治权力的分离（1974年德斯坦总统和1981年密特朗总统、1986年希拉克总理和1995年朱佩总理）的时候，与其他国家相比，法国会更加停留在口头上，因为法国的行政机关在这种权力分离中并没有得到什么好处，或者说，它们被试图重建“行政”与“政治”之间的联系所限制。我们可以假设法国的两个群体（政治人士与高级官员）从混合制政体中获取利益，混合的政体组成了两个群体间的联系（各部的办公厅、行政人员酌情任命、整体利益的思想体系、中和行政的典范）。好处是:确保高级官员对于政府的忠诚；在因政府内部职责分配不明确而引起的决策失败中，模糊各方应承担的责任；通过大多数非政治化的(11)行政干部确保落实一些公共政策。简而言之，在法国政治行政体系中，政府的行政机关很难与行政管理相对立：相反，两者难分彼此。另一方面，这一方案因总理的资源及其不充分的权威得以加强，以保证行政改革的顺利进行。如果说该方案根据宪法规定，确实应包含行政管理指导政策，那么，法国行政的双领导制将引进相关手段并弱化其地位。实际上，总统在行政管理上同样拥有可相匹敌的特权。宪法的第五条规定了总统确保“国家的连续性”，第十三条赋予总统任命行政体系内重要职位的权力。在“左右共治”的局面下，我们已经多次看到总理与共和国总统之间的竞争，这种竞争在阻止行政改革政策实施的同时，限制其规模并逐渐侵蚀其政治活力。雅克·沙邦-戴尔马与蓬皮杜之间的对抗，在区别行政与国家的关系过程中具体化了；密特朗总统坚持了具有公共职能的工会组织（法国工人力量总工会）的要求，反对当时的总理罗卡尔所实施的改革；朱佩总理展开了一项国家改革规划，以执掌一个多数政府，为了筹集改革资金，他必须让各部门接受改革措施，而这些措施是由希拉克总统指定他负责的。换言之，总理依赖于共和国总统的支持以落实改革政策；然而总统并不总是关心这些利害关系，他会制定一些与总理相对立的战略。而且，总统与议会制度下的总理权力来自不同的部门，合法地位也不同。议会体制由多数党构成。尽管宪法赋予了总统这些重要的权力，依然存在一个“在同级中更重要的”权力，它从属于各部门并且被安排在不当的位置，以强制它们拿出重组方案。总理与行政管理之间的关系，因而构成了一个政治上不可忽视的关键点，常常达成的重审改革的防御性战略，而不是中断关系的战略。对于总理来说，重新讨论行政管理，能够趋避风险、弱化他职权的结构以及他所依靠的资源。另一方面，这一方案因总理的资源及其不充分的权威得以加强，以保证行政改革的顺利进行。如果说该方案根据宪法规定，确实应包含行政管理指导政策，那么，法国行政的双领导制将引进相关手段并弱化其地位。实际上，总统在行政管理上同样拥有可相匹敌的特权。宪法的第五条规定了总统确保“国家的连续性”，第十三条赋予总统任命行政体系内重要职位的权力。在“左右共治”的局面下，我们已经多次看到总理与共和国总统之间的竞争，这种竞争在阻止行政改革政策实施的同时，限制其规模并逐渐侵蚀其政治活力。雅克·沙邦-戴尔马与蓬皮杜之间的对抗，在区别行政与国家的关系过程中具体化了；密特朗总统坚持了具有公共职能的工会组织（法国工人力量总工会）的要求，反对当时的总理罗卡尔所实施的改革；朱佩总理展开了一项国家改革规划，以执掌一个多数政府，为了筹集改革资金，他必须让各部门接受改革措施，而这些措施是由希拉克总统指定他负责的。换言之，总理依赖于共和国总统的支持以落实改革政策；然而总统并不总是关心这些利害关系，他会制定一些与总理相对立的战略。而且，总统与议会制度下的总理权力来自不同的部门，合法地位也不同。议会体制由多数党构成。尽管宪法赋予了总统这些重要的权力，依然存在一个“在同级中更重要的”权力，它从属于各部门并且被安排在不当的位置，以强制它们拿出重组方案。总理与行政管理之间的关系，因而构成了一个政治上不可忽视的关键点，常常达成的重审改革的防御性战略，而不是中断关系的战略。对于总理来说，重新讨论行政管理，能够趋避风险、弱化他职权的结构以及他所依靠的资源。第五节　体制改革的复杂形式：通过改革构型进行研

究的优势

对五次改革构型以及其教训所进行的分析，这为我们在重现改革和体制改革的过程中提供了几个总体的视角。我们的观点以三个论据为核心。

我们认为，一个行政体系并不能构成一个同时具备严密的、一致的和实用的这三个特点的制度秩序。作为卡伦·奥伦和斯蒂芬·斯科沃(12)伦克的忠实追随者，相反，我们认为行政体系确实是一个规则和机构不能相互协调的整体（地位、行政区划、预算权，等等），这个整体中的每一部分都有各自的历史、准则、逻辑、支持者、时间性以及或多或少的坚固性或“可改革性”。这些多元的组成让我们能够理解，为什么根据重新讨论工作划分组织、人员身份或行政相对人权利、参与行政体系常常会用到不同的手段，同时面对不同的挑战。此外，这些组成部分也让我们理解，为什么有些时候在行政体系内不同领域同时进行的改革会在政策上相互矛盾（1981—1984年的第三次改革构型）和/或成为竞争对手（1991—1997年的第五次改革构型）。我们曾经解释过，每一个行政体系的组成部分都动员了改革参与团体、利害关系以及捍卫某些机构的联盟。当然，这些现象提出了大量关于矛盾或者相反的关于国家行政体系内改革多次尝试的互补性问题。在法国，行政体系的制度相对密度和坚固的一体化的机制可以说明:行政改革政策常常引起一些举措之间的竞争和冲突，而这正是一些能够推动达成妥协、限制改革规模的创新举措。但是，根据我们的研究，针第五节　体制改革的复杂形式：通过改革构型进行研

究的优势

对五次改革构型以及其教训所进行的分析，这为我们在重现改革和体制改革的过程中提供了几个总体的视角。我们的观点以三个论据为核心。

我们认为，一个行政体系并不能构成一个同时具备严密的、一致的和实用的这三个特点的制度秩序。作为卡伦·奥伦和斯蒂芬·斯科沃(12)伦克的忠实追随者，相反，我们认为行政体系确实是一个规则和机构不能相互协调的整体（地位、行政区划、预算权，等等），这个整体中的每一部分都有各自的历史、准则、逻辑、支持者、时间性以及或多或少的坚固性或“可改革性”。这些多元的组成让我们能够理解，为什么根据重新讨论工作划分组织、人员身份或行政相对人权利、参与行政体系常常会用到不同的手段，同时面对不同的挑战。此外，这些组成部分也让我们理解，为什么有些时候在行政体系内不同领域同时进行的改革会在政策上相互矛盾（1981—1984年的第三次改革构型）和/或成为竞争对手（1991—1997年的第五次改革构型）。我们曾经解释过，每一个行政体系的组成部分都动员了改革参与团体、利害关系以及捍卫某些机构的联盟。当然，这些现象提出了大量关于矛盾或者相反的关于国家行政体系内改革多次尝试的互补性问题。在法国，行政体系的制度相对密度和坚固的一体化的机制可以说明:行政改革政策常常引起一些举措之间的竞争和冲突，而这正是一些能够推动达成妥协、限制改革规模的创新举措。但是，根据我们的研究，针对体制改革的第一次总体评定可以明确提出两个提议：行政体系是一个不同机构的集合，从历史观点看，是积淀起来的且与机构各自支持的同盟相结合；体制改革可以伴随一些间接的创新举措而进行。这些创新举措对审慎模式重新提出了讨论，在这一模式中，多方面的正面改革会因随之引起的反对声音而宣告失败。

在通过分析“改革构型”来构建研究方式的同时，我们也希望优先考虑一种积极的手段。从长远来看，这种手段能够体现出官僚主义行政形态改变的发展及其制度化，同时，它还恢复了改革核心利害关系的多样性以及改革模式的复杂性。换言之，行政体系改革中一项政策的稳定化并不是一种单一含义的措施不断重复的结果，而是一系列不连贯的措施在变化无常的相互依存作用下的结果。因果关系尤其复杂，远不能归于一条线性的且有效的轨迹。其特点包含偶然的时间性、未预见到的互动、被引发的有利于组织构成的影响，或相反——出乎意料的吸收机制。通过对三个改革参与者群体（专家、行政人员、政治家）展开深入分析，我们确定了不同改革构型的不同因果模式，即所谓的“可变几何”（详细情况请参见上文表格4）。第一个改革构型由行政参与者主导（国家计划总署、预算局、预测局），它们充分调动微观经济学知识，并在后期鼓动执政机关成员加入行动。相反，第二次改革构型由政治利害关系主导，且以政治化现象的约束力为特点：党派获得司法专门知识和行外知识技能，以构建一个有利于行政相对人的剧目。行政人员参与到这些改革中，他们的力量很薄弱。第三次改革构型的特点一直是倾向于政治极端，这一政治极端充分提供了源自左翼政党思考的专门知识，但是，期间所进行的相对立的改革是由充分参与改革的中央部门（内政部、公共职能部、预算局）所主对体制改革的第一次总体评定可以明确提出两个提议：行政体系是一个不同机构的集合，从历史观点看，是积淀起来的且与机构各自支持的同盟相结合；体制改革可以伴随一些间接的创新举措而进行。这些创新举措对审慎模式重新提出了讨论，在这一模式中，多方面的正面改革会因随之引起的反对声音而宣告失败。

在通过分析“改革构型”来构建研究方式的同时，我们也希望优先考虑一种积极的手段。从长远来看，这种手段能够体现出官僚主义行政形态改变的发展及其制度化，同时，它还恢复了改革核心利害关系的多样性以及改革模式的复杂性。换言之，行政体系改革中一项政策的稳定化并不是一种单一含义的措施不断重复的结果，而是一系列不连贯的措施在变化无常的相互依存作用下的结果。因果关系尤其复杂，远不能归于一条线性的且有效的轨迹。其特点包含偶然的时间性、未预见到的互动、被引发的有利于组织构成的影响，或相反——出乎意料的吸收机制。通过对三个改革参与者群体（专家、行政人员、政治家）展开深入分析，我们确定了不同改革构型的不同因果模式，即所谓的“可变几何”（详细情况请参见上文表格4）。第一个改革构型由行政参与者主导（国家计划总署、预算局、预测局），它们充分调动微观经济学知识，并在后期鼓动执政机关成员加入行动。相反，第二次改革构型由政治利害关系主导，且以政治化现象的约束力为特点：党派获得司法专门知识和行外知识技能，以构建一个有利于行政相对人的剧目。行政人员参与到这些改革中，他们的力量很薄弱。第三次改革构型的特点一直是倾向于政治极端，这一政治极端充分提供了源自左翼政党思考的专门知识，但是，期间所进行的相对立的改革是由充分参与改革的中央部门（内政部、公共职能部、预算局）所主导的。与之相对比，在第四次改革构型中，改革剧目首先由国家内部发展较好的专门知识产生，而且是在一个分散的范围内，包含了由顾问、管理人员、社会学家和边缘的高级官员组成的改革者。正是这些改革者在找寻方案的执政者身边运用他们的知识，来回答一个关于在政治敏感时期行政效力的问题。第五次改革构型以两种形式的行政创新举措为主：引进了新管理方法并使专门知识专家统治化的高级官员群体；预算局、内政部和公共职能部相互竞争的企业，这些企业维持了利害关系在大体上的增长，促进了改革政策的飞速发展。政治挪用是至关重要的，但是，它很大程度上是由各部门和一些改革行政委员会中的工作所产生的。此外，这些改革构型的利益，并不源于一定时期内改革剧目的产生和稳定。三个极点中，每个极点的发展动力都能够识别出一些体制，这些体制在一个又一个改革构型中发挥着作用，同时催生了另一个改革剧目。因此，在1960年至1970年间的转折点，促进政治利害关系是否能使行政专门知识的新形式合法化，这些新型专门知识形式在当时正在快速发展，并且以行政相对人的权利和参与为中心。同样，管理知识的“随意使用”自1960年代发展起来，但又在1970年代脱离社会，它是否能在1980年代的后5年，在地方分权的举措、法规改革和预算的严密性方面，让行政管理的“另一种政策”变得可能呢？(13)第三个用以支撑本书的论据是，对制度再现体制和改革的体制保持完整的分析是很必要的。法国行政体系不是一个因循守旧的、抵触改革的体制。此外，行政改革不止针对一些极端的、对合法建立的规则重新提出讨论的事业。制度的实体有着更加强烈的对比。一方面，行政体系在改革的进程中不断运作，而这个改革的规模是不断变化导的。与之相对比，在第四次改革构型中，改革剧目首先由国家内部发展较好的专门知识产生，而且是在一个分散的范围内，包含了由顾问、管理人员、社会学家和边缘的高级官员组成的改革者。正是这些改革者在找寻方案的执政者身边运用他们的知识，来回答一个关于在政治敏感时期行政效力的问题。第五次改革构型以两种形式的行政创新举措为主：引进了新管理方法并使专门知识专家统治化的高级官员群体；预算局、内政部和公共职能部相互竞争的企业，这些企业维持了利害关系在大体上的增长，促进了改革政策的飞速发展。政治挪用是至关重要的，但是，它很大程度上是由各部门和一些改革行政委员会中的工作所产生的。此外，这些改革构型的利益，并不源于一定时期内改革剧目的产生和稳定。三个极点中，每个极点的发展动力都能够识别出一些体制，这些体制在一个又一个改革构型中发挥着作用，同时催生了另一个改革剧目。因此，在1960年至1970年间的转折点，促进政治利害关系是否能使行政专门知识的新形式合法化，这些新型专门知识形式在当时正在快速发展，并且以行政相对人的权利和参与为中心。同样，管理知识的“随意使用”自1960年代发展起来，但又在1970年代脱离社会，它是否能在1980年代的后5年，在地方分权的举措、法规改革和预算的严密性方面，让行政管理的“另一种政策”变得可能呢？(13)第三个用以支撑本书的论据是，对制度再现体制和改革的体制保持完整的分析是很必要的。法国行政体系不是一个因循守旧的、抵触改革的体制。此外，行政改革不止针对一些极端的、对合法建立的规则重新提出讨论的事业。制度的实体有着更加强烈的对比。一方面，行政体系在改革的进程中不断运作，而这个改革的规模是不断变化