下还是非常温和的。(5)《财政法组织法》被某些改革参与者称为“第二法”。这个词更多地表达的是它在国家内部管理中所“允许”的内容，而不是《财政法组织法》中实际有效的立法内容。将行政活动划分为各个项目、对管理负责人的选择以及目标和评估指标的制定，这三种所谓的“绩效手段”切合预算局和负责国家改革的决策机关设定的目标，是为转变行政体系内部某些监督和“指导”方式而采取的手段。由《财政法组织法》规定的国家预算新架构将与一系列同样重要的文本相结合，但这些文本是在财政部内部产生的，因此被认为“法律密度低（甚至(6)为零）”。2003年3月10日，法国专门设立预算改革局来负责《财政法组织法》的实施，然而由该局起草的多份“预算通告”逐渐放弃“在内部”对行政体系以及由《财政法组织法》推行的管理工具进行调整，而是开始“在外部”对行政支出与公共政策进行监督。这些通告造就了“行政改革”，因为它们至少在理论上使得以项目期待结果为依据的国家内部领导机制得以成形，并建立起新的行政行动者责任链。这种“远程政府”之所以有实现的可能，得益于项目经理被赋予的新角色，以及项目操作预算（BOP）新工具的发明，这个强调根据等级划分预算的工具是《财政法组织法》中所没有的。一方面，担任项目主管的通常是中央行政部门领导，他是公共政策事实上的保证人，因为他和他的团队制定了公共政策的目标，并对结果“负责”。其权力的增强还归因于这样一个事实，即通过“全面预算”以更大的管理自主权来全面管理财政资源和人力资源，这项技术已经通过了预算局的试验，并伴随着《财政法组织法》的实施而更加系统化。拨款事实上是以整体打包的形式交给项目负责人的，项目负责人理论上可下还是非常温和的。(5)《财政法组织法》被某些改革参与者称为“第二法”。这个词更多地表达的是它在国家内部管理中所“允许”的内容，而不是《财政法组织法》中实际有效的立法内容。将行政活动划分为各个项目、对管理负责人的选择以及目标和评估指标的制定，这三种所谓的“绩效手段”切合预算局和负责国家改革的决策机关设定的目标，是为转变行政体系内部某些监督和“指导”方式而采取的手段。由《财政法组织法》规定的国家预算新架构将与一系列同样重要的文本相结合，但这些文本是在财政部内部产生的，因此被认为“法律密度低（甚至(6)为零）”。2003年3月10日，法国专门设立预算改革局来负责《财政法组织法》的实施，然而由该局起草的多份“预算通告”逐渐放弃“在内部”对行政体系以及由《财政法组织法》推行的管理工具进行调整，而是开始“在外部”对行政支出与公共政策进行监督。这些通告造就了“行政改革”，因为它们至少在理论上使得以项目期待结果为依据的国家内部领导机制得以成形，并建立起新的行政行动者责任链。这种“远程政府”之所以有实现的可能，得益于项目经理被赋予的新角色，以及项目操作预算（BOP）新工具的发明，这个强调根据等级划分预算的工具是《财政法组织法》中所没有的。一方面，担任项目主管的通常是中央行政部门领导，他是公共政策事实上的保证人，因为他和他的团队制定了公共政策的目标，并对结果“负责”。其权力的增强还归因于这样一个事实，即通过“全面预算”以更大的管理自主权来全面管理财政资源和人力资源，这项技术已经通过了预算局的试验，并伴随着《财政法组织法》的实施而更加系统化。拨款事实上是以整体打包的形式交给项目负责人的，项目负责人理论上可以自由修改拨款在各款项间（人员、运作、投资，等等）的分配，然而项目规定不得挪用其他款项经费来增加人员经费，但反向操作是可行的（遵循不对等的可替代性原则）。各部门规定了使用经费的最高限额。另一方面，所制定的项目操作预算被分配给各部的地方公共服务部门管理人员，他们有权将预算分割成更小的单位仍以打包的形式下放给级别更低的行政部门。2 300个项目操作预算因此而被确立，其中约有2 000个是地方分权的预算，大多属于地方预算，总共有1 200个项目操作预算由负责人负责。该重组是根据新公共管理的纲要和工具设计的，意图在公共政策的实施中构建谈判和协作形式，即在项目主管、中央行政职能部门官员、项目操作预算负责人以及其他相关人员（在地方上包括省长和大区长以及财政行政主体，在高等级别指的是预算局）之间构建“管理对话”。这种转变同时还伴随着财政监管形式方面的重大变化。除遵守工作人员条例和补偿规则外，这种控制放弃了对账目的法规性监管，而将重心转移到了对管理人行为的预算控制上，即在项目框架下以更加全面的方式考察经费的分配和使用情况，并在支出执行阶段优先考虑预算控制。改革并不仅仅体现在这种转变上。《财政法组织法》也推动了国家会计的广泛更新，以私营企业为范本，国家会计的业务扩展到对项目内包含的行动进行预算、资产和成本会计分析。

这样说来，《财政法组织法》既是前序改革构型核心部分的延伸，同时也是一种突破。之所以表现出延续性，是因为它强调了新管理主义的理性化过程。改革中极具技术性的方针和安排与新公共管理的特有成分相吻合：比如，通过处理在定性和定量管理工具中获取的信息（目的、指标、目标）来建立监督模型；要求衡量公共行动的以自由修改拨款在各款项间（人员、运作、投资，等等）的分配，然而项目规定不得挪用其他款项经费来增加人员经费，但反向操作是可行的（遵循不对等的可替代性原则）。各部门规定了使用经费的最高限额。另一方面，所制定的项目操作预算被分配给各部的地方公共服务部门管理人员，他们有权将预算分割成更小的单位仍以打包的形式下放给级别更低的行政部门。2 300个项目操作预算因此而被确立，其中约有2 000个是地方分权的预算，大多属于地方预算，总共有1 200个项目操作预算由负责人负责。该重组是根据新公共管理的纲要和工具设计的，意图在公共政策的实施中构建谈判和协作形式，即在项目主管、中央行政职能部门官员、项目操作预算负责人以及其他相关人员（在地方上包括省长和大区长以及财政行政主体，在高等级别指的是预算局）之间构建“管理对话”。这种转变同时还伴随着财政监管形式方面的重大变化。除遵守工作人员条例和补偿规则外，这种控制放弃了对账目的法规性监管，而将重心转移到了对管理人行为的预算控制上，即在项目框架下以更加全面的方式考察经费的分配和使用情况，并在支出执行阶段优先考虑预算控制。改革并不仅仅体现在这种转变上。《财政法组织法》也推动了国家会计的广泛更新，以私营企业为范本，国家会计的业务扩展到对项目内包含的行动进行预算、资产和成本会计分析。

这样说来，《财政法组织法》既是前序改革构型核心部分的延伸，同时也是一种突破。之所以表现出延续性，是因为它强调了新管理主义的理性化过程。改革中极具技术性的方针和安排与新公共管理的特有成分相吻合：比如，通过处理在定性和定量管理工具中获取的信息（目的、指标、目标）来建立监督模型；要求衡量公共行动的“结果”，即其有效性、效率和效能，也就是改革者们所谓的“绩效逻辑”；通过“打包预算”下放预算选择权并（应该）加强项目主管和项目操作预算负责人的自治权。然而，它也打破了1959年1月2日所颁布的预算法令的历史规则。我们在前文中所描述的预算局在1990年代的创新举措是循序渐进的：从表面看来，《财政法组织法》似乎采取了更为激进更为彻底的改革方式。如何解释现有机制所创造的“路径依赖”已被中断的事实呢？

第二节　路径依赖中断的原因

我们的解释基于两个相辅相成的动因：一个是改革发起者在国家“外部”扮演的重要角色，另一个是预算局的“内部”战略（表露出(7)凯瑟琳·瑟伦所描绘的渐进式转变的整体倾向）。

第一个动因与《财政法组织法》起源的官方说法相吻合：《财政法组织法》被认为是一项由议会联盟发起的国家“外部”举措的成果(8)。事实上，该法起源于1998年由国民议会财政委员会主席迪迪埃·米高建立的公共支出效率和议会监督工作组，身为社会党议员的迪迪(9)埃·米高先是进行了主题报告，之后又在2000年7月11日进行了法律提案。而参议院（右翼多数派）一边，通过代表参议院财政委员会主(10)席阿兰·朗贝尔（法兰西民主联盟）起草的报告，传达出自身对于改革的愿景。国民议会和参议院之间的合作基础已经奠定，它们分别与财政部协商谈判，但又谨慎寻求折衷立场。国民议会和参议院的议员及行政人员们明确调用公共管理委员会或经济合作与发展组织关于预算改革的研究成果，以求实现增强议会权力的共同目的。二者都在“结果”，即其有效性、效率和效能，也就是改革者们所谓的“绩效逻辑”；通过“打包预算”下放预算选择权并（应该）加强项目主管和项目操作预算负责人的自治权。然而，它也打破了1959年1月2日所颁布的预算法令的历史规则。我们在前文中所描述的预算局在1990年代的创新举措是循序渐进的：从表面看来，《财政法组织法》似乎采取了更为激进更为彻底的改革方式。如何解释现有机制所创造的“路径依赖”已被中断的事实呢？

第二节　路径依赖中断的原因

我们的解释基于两个相辅相成的动因：一个是改革发起者在国家“外部”扮演的重要角色，另一个是预算局的“内部”战略（表露出(7)凯瑟琳·瑟伦所描绘的渐进式转变的整体倾向）。

第一个动因与《财政法组织法》起源的官方说法相吻合：《财政法组织法》被认为是一项由议会联盟发起的国家“外部”举措的成果(8)。事实上，该法起源于1998年由国民议会财政委员会主席迪迪埃·米高建立的公共支出效率和议会监督工作组，身为社会党议员的迪迪(9)埃·米高先是进行了主题报告，之后又在2000年7月11日进行了法律提案。而参议院（右翼多数派）一边，通过代表参议院财政委员会主(10)席阿兰·朗贝尔（法兰西民主联盟）起草的报告，传达出自身对于改革的愿景。国民议会和参议院之间的合作基础已经奠定，它们分别与财政部协商谈判，但又谨慎寻求折衷立场。国民议会和参议院的议员及行政人员们明确调用公共管理委员会或经济合作与发展组织关于预算改革的研究成果，以求实现增强议会权力的共同目的。二者都在捍卫对自己至关重要的方针：国民议会对财政法修正权的重新建立特别敏感；参议院的关注重点则在于建立类似于地方政府中的应计制会计系统，并加强议会对国家财政的监督。谈判过程中的政治形势发挥了决定性作用。1999年，预算局和财政部部长克里斯蒂安·绍特试图掩盖“小金库事件”，致使旧时的做事方式名誉扫地。自1997年以来担任国民议会主席的洛朗·法比尤斯对社会党议员的倡议表示支持，当他于2000年3月成为经济、工业与财政部部长时，仍在某种程度上选择遵循曾经的承诺，继续对《财政法组织法》改革持支持态度。改革还得益于社会党派国民议会议员迪迪埃·米高和法兰西民主联盟参议员阿兰·朗贝尔缔结而成的联盟。从更广泛的意义上讲，在这个总统雅克·希拉克与总理利昂内尔·若斯潘相互对立的时期，他们各自的权力都或多或少被削弱，只有去政治化的草案才可能被两个具有不同多数派的议会所接纳。从战略上来说，政府，特别是财政部，选择既不提交法律草案也不提交修正案：与议会进行协商并达成妥协变得至关重要。这使得议会能够展开“技术性”辩论，且不会受到行政当局的明显干预。除了这些要素之外，在预算局国务秘书弗洛伦斯·帕利的办公室中以及总理办公室中担任要职的高级官员们也提供了必要支持。这些技术顾问能够获得高层青睐绝非偶然。2000年1月，总理任命新的顾问来负责国家改革事务，这位顾问来自经济合作与发展组织的公共管理委员会，并曾在世界银行工作。在预算局国务秘书办公室，负责国家改革事务的顾问们分别来自世界货币基金组织和1986年由达尼埃尔·布东建立的1-B办公室（参见第五、第六部分）。协商过程得到了皈依新公共管理理念的高级官员们的回应。2000年3月，法国财政监察总局重新开始在绩效和预算程序的基础上对八个国家的公共管理制度展开基准研究（加拿大、丹麦、英国、荷兰、美国，等等）。捍卫对自己至关重要的方针：国民议会对财政法修正权的重新建立特别敏感；参议院的关注重点则在于建立类似于地方政府中的应计制会计系统，并加强议会对国家财政的监督。谈判过程中的政治形势发挥了决定性作用。1999年，预算局和财政部部长克里斯蒂安·绍特试图掩盖“小金库事件”，致使旧时的做事方式名誉扫地。自1997年以来担任国民议会主席的洛朗·法比尤斯对社会党议员的倡议表示支持，当他于2000年3月成为经济、工业与财政部部长时，仍在某种程度上选择遵循曾经的承诺，继续对《财政法组织法》改革持支持态度。改革还得益于社会党派国民议会议员迪迪埃·米高和法兰西民主联盟参议员阿兰·朗贝尔缔结而成的联盟。从更广泛的意义上讲，在这个总统雅克·希拉克与总理利昂内尔·若斯潘相互对立的时期，他们各自的权力都或多或少被削弱，只有去政治化的草案才可能被两个具有不同多数派的议会所接纳。从战略上来说，政府，特别是财政部，选择既不提交法律草案也不提交修正案：与议会进行协商并达成妥协变得至关重要。这使得议会能够展开“技术性”辩论，且不会受到行政当局的明显干预。除了这些要素之外，在预算局国务秘书弗洛伦斯·帕利的办公室中以及总理办公室中担任要职的高级官员们也提供了必要支持。这些技术顾问能够获得高层青睐绝非偶然。2000年1月，总理任命新的顾问来负责国家改革事务，这位顾问来自经济合作与发展组织的公共管理委员会，并曾在世界银行工作。在预算局国务秘书办公室，负责国家改革事务的顾问们分别来自世界货币基金组织和1986年由达尼埃尔·布东建立的1-B办公室（参见第五、第六部分）。协商过程得到了皈依新公共管理理念的高级官员们的回应。2000年3月，法国财政监察总局重新开始在绩效和预算程序的基础上对八个国家的公共管理制度展开基准研究（加拿大、丹麦、英国、荷兰、美国，等等）。研究证实了对法国步伐滞后的诊断，也更加坚定了法国进行改革的决心。因此，国内外趋同的条件和战略促进了财政部高级官员的参与和谈判的开展。

我们此处要指出的另一个动因，关于财政部下属部门所做的承诺以及发展的战略（包括驻预算部国务秘书办公室、预算局、公共会计司）。改革的补充部分（通过新的“外部”预算框架实现对行政部门的“内部”领导改革）事实上得益于财政改革者们奉行的渐进式改变战略。一方面，从2000年10月到2001年6月，预算局国务秘书办公室和预算局局长周围的小团体与国民议会和参议院的代表团队关于在财政部监督之下在行政部门内部建立新的管理责任链的可能性逐步展开协商，首先是在专门委员会审议修订1959年法令的提案时，随后在数次议会辩论中。如果没有1990年代积累的管理创新经验，这些预算局高级官员的承诺是不可能实现的。另一方面，值得注意的是，《财政法组织法》的第二个基本维度既没有在2001年8月1日的法律文本中被直接提及，也没有在日后的实施政令中得到补充。就像《财政法组织法》的法学观察家强调的那样，“只有在《财政法组织法》的(11)留白处才能找到改变行政制度的动机和理由”。例如，项目操作预算并不是在规章条例的基础上制定的，其依据仅仅是2003年7月到2004年12月之间编写的一系列方向性说明和实践指南。在《财政法组织法》通过投票表决之后，公共管理改革的发展是以《财政法组织法》和新预算框架的强制性和合法性为基础的，在行政体系内部通过更为谨慎的且实施成本更低的“次级法律”，传播新的、易于接受的管理方法，以产生更多的后续影响。将新责任分配给项目主管和项目操作预算负责人因此基于两种方法：通过打包预算加强项目拨款管理研究证实了对法国步伐滞后的诊断，也更加坚定了法国进行改革的决心。因此，国内外趋同的条件和战略促进了财政部高级官员的参与和谈判的开展。

我们此处要指出的另一个动因，关于财政部下属部门所做的承诺以及发展的战略（包括驻预算部国务秘书办公室、预算局、公共会计司）。改革的补充部分（通过新的“外部”预算框架实现对行政部门的“内部”领导改革）事实上得益于财政改革者们奉行的渐进式改变战略。一方面，从2000年10月到2001年6月，预算局国务秘书办公室和预算局局长周围的小团体与国民议会和参议院的代表团队关于在财政部监督之下在行政部门内部建立新的管理责任链的可能性逐步展开协商，首先是在专门委员会审议修订1959年法令的提案时，随后在数次议会辩论中。如果没有1990年代积累的管理创新经验，这些预算局高级官员的承诺是不可能实现的。另一方面，值得注意的是，《财政法组织法》的第二个基本维度既没有在2001年8月1日的法律文本中被直接提及，也没有在日后的实施政令中得到补充。就像《财政法组织法》的法学观察家强调的那样，“只有在《财政法组织法》的(11)留白处才能找到改变行政制度的动机和理由”。例如，项目操作预算并不是在规章条例的基础上制定的，其依据仅仅是2003年7月到2004年12月之间编写的一系列方向性说明和实践指南。在《财政法组织法》通过投票表决之后，公共管理改革的发展是以《财政法组织法》和新预算框架的强制性和合法性为基础的，在行政体系内部通过更为谨慎的且实施成本更低的“次级法律”，传播新的、易于接受的管理方法，以产生更多的后续影响。将新责任分配给项目主管和项目操作预算负责人因此基于两种方法：通过打包预算加强项目拨款管理