第7讲

中国的分税制

上一讲我们谈了财政的收入与支出，这一讲主要谈谈我国

的分税制。

我国财税体制改革过程

让我们一起回顾一下我国财税体制改革的过程。

1949年以后，我国财政采取的是“统收统支”，也就是说

国有企业赚了多少钱全部上交国库，所有的支出再由政府拨下

来，中央政府是统一收入、统一支出。20世纪80年代以后，

我国财税制度进行了三步改革：第一步改革是“利改税”，就

是把所有国有企业上交的利润改成税收，不管是民营企业还是

国有企业，一律要缴税，外资企业也不例外；第二步改革是

“拨改贷”，就是以前给国有企业的拨款都改成了银行贷款；第

三步改革是“统改包”，就是把过去的“统收统支”改成了中第7讲

中国的分税制

上一讲我们谈了财政的收入与支出，这一讲主要谈谈我国

的分税制。

我国财税体制改革过程

让我们一起回顾一下我国财税体制改革的过程。

1949年以后，我国财政采取的是“统收统支”，也就是说

国有企业赚了多少钱全部上交国库，所有的支出再由政府拨下

来，中央政府是统一收入、统一支出。20世纪80年代以后，

我国财税制度进行了三步改革：第一步改革是“利改税”，就

是把所有国有企业上交的利润改成税收，不管是民营企业还是

国有企业，一律要缴税，外资企业也不例外；第二步改革是

“拨改贷”，就是以前给国有企业的拨款都改成了银行贷款；第

三步改革是“统改包”，就是把过去的“统收统支”改成了中央政府和地方政府财政之间的“包干制”。地方收上税来后，

定好一个基数给中央政府，余下的由地方政府自己支配。

“包干制”造成地方财政多收多支，少收少支，不收别支

的状况。这样一来，富裕地区企业多，政府税收也多；而贫困

地区政府即使想多收也收不上来。这些地区的企业不多，百姓

生活都困难，哪还有钱缴税？

这就出现了我国财政的不平衡问题，一些地区的经济是良

性循环，另一些地区的经济是恶性循环。富裕地区财政非常有

钱，而穷困地区连公职人员的工资都发不出来。

在我国财税体制改革过程中，还差最后一步没改，那就是

“费改税”。就是把所有该收的费都变为税。例如，把我国高速

公路的交费变成税收，就叫“费改税”。例如，一车蔬菜在山

东生产基地才卖几毛钱一斤，运到北京就卖几块钱一斤，为什么呢？因为一车菜在高速路上要交上千元的费用，菜价自然就

贵了。

我国怎么能把这种收费变成收税呢？对这个问题大家一直

都有争议。有些人担心，如果真的把收费改成收税的话，那费

没人收了，税收也不会增加，没人再去收了。为什么呢？因为

收了税归国家，地方政府就没有了积极性。

财政面临种种难题，1994年我国进行了一次大型财税体央政府和地方政府财政之间的“包干制”。地方收上税来后，

定好一个基数给中央政府，余下的由地方政府自己支配。

“包干制”造成地方财政多收多支，少收少支，不收别支

的状况。这样一来，富裕地区企业多，政府税收也多；而贫困

地区政府即使想多收也收不上来。这些地区的企业不多，百姓

生活都困难，哪还有钱缴税？

这就出现了我国财政的不平衡问题，一些地区的经济是良

性循环，另一些地区的经济是恶性循环。富裕地区财政非常有

钱，而穷困地区连公职人员的工资都发不出来。

在我国财税体制改革过程中，还差最后一步没改，那就是

“费改税”。就是把所有该收的费都变为税。例如，把我国高速

公路的交费变成税收，就叫“费改税”。例如，一车蔬菜在山

东生产基地才卖几毛钱一斤，运到北京就卖几块钱一斤，为什么呢？因为一车菜在高速路上要交上千元的费用，菜价自然就

贵了。

我国怎么能把这种收费变成收税呢？对这个问题大家一直

都有争议。有些人担心，如果真的把收费改成收税的话，那费

没人收了，税收也不会增加，没人再去收了。为什么呢？因为

收了税归国家，地方政府就没有了积极性。

财政面临种种难题，1994年我国进行了一次大型财税体制改革。这次改革非常不容易，因为财税体制改革涉及的都是

利益分配。改革对贫困地区来说当然是好事，可富裕地区的人

们说，我们刚刚有点钱，地方政府手头刚宽裕一点，就想都收

走吗？如果富裕地区不愿意把钱交到中央，那贫困地区有困难

需要找中央政府时，中央政府又从哪里拿钱呢？

1994年我国的财税体制改革只改了怎么把钱收上来，但

没改革怎样把钱支出去。比如，我国建立了企业所得税、个人

所得税制度，统一了内外资企业的税率等，而且实行了分税制，

把税收的权限分开了。应该说，这场改革之后，我国中央财政

和地方财政收入都在增长，政府宏观调控的能力增强了。

我国的分税制

分税制是我国现行的税制。所谓分税制是指中央政府和地

方政府分开征税，一个是中央税，一个是地方税，还有一个是

共享税。税收的人事权也分开了，有一个国税局和一个地税局，国税局替中央政府收税，地税局替地方政府收税。形成两套税

收班子，2018年合并成新税务局统一挂牌。

1994年的这次改革明确了中央和地方的支出原则。中央

政府承担全国性的支出，地方政府承担本地区的发展支出。制改革。这次改革非常不容易，因为财税体制改革涉及的都是

利益分配。改革对贫困地区来说当然是好事，可富裕地区的人

们说，我们刚刚有点钱，地方政府手头刚宽裕一点，就想都收

走吗？如果富裕地区不愿意把钱交到中央，那贫困地区有困难

需要找中央政府时，中央政府又从哪里拿钱呢？

1994年我国的财税体制改革只改了怎么把钱收上来，但

没改革怎样把钱支出去。比如，我国建立了企业所得税、个人

所得税制度，统一了内外资企业的税率等，而且实行了分税制，

把税收的权限分开了。应该说，这场改革之后，我国中央财政

和地方财政收入都在增长，政府宏观调控的能力增强了。

我国的分税制

分税制是我国现行的税制。所谓分税制是指中央政府和地

方政府分开征税，一个是中央税，一个是地方税，还有一个是

共享税。税收的人事权也分开了，有一个国税局和一个地税局，国税局替中央政府收税，地税局替地方政府收税。形成两套税

收班子，2018年合并成新税务局统一挂牌。

1994年的这次改革明确了中央和地方的支出原则。中央

政府承担全国性的支出，地方政府承担本地区的发展支出。我国在实行分税制时，明确界定了中央税和地方税的范围。

当时的设想是，中央政府收那些好收的税，地方政府收那些难

收的税。中央政府收的税由国税局完成，成立一个地税局来收

地方税。比较大的税种由国家来收，比较小的税种由地方政府

去收。什么是大税种呢？比如关税就是大税种，还有金融企业

所得税，这些都属于中央税。

地方税包括营业税、个人所得税、屠宰税、车船税等。还

有一种税叫共享税，企业的增值税就是共享税。企业增值税全

部上缴国税局，中央财政留下75%，25%返还给地方财政。证

券交易印花税也属于共享税。

我国的税制采用的是累进制，就是随着收入的提高，税率

在不断提高，多赚钱就多缴税。其中也有一部分是按比例缴税。

2018年8月31日，全国人大通过修改个人所得税法的决定，把

个税免征额由原来的3 500元提高到5 000元。我国现在个人所

得税的起征点是5 000元。就是说5 000元以下收入的人不缴税。

在个人所得税上，我国实行超额累进税率，税率有7个等级，

从3% ~ 45%不等。我国在实行分税制时，明确界定了中央税和地方税的范围。

当时的设想是，中央政府收那些好收的税，地方政府收那些难

收的税。中央政府收的税由国税局完成，成立一个地税局来收

地方税。比较大的税种由国家来收，比较小的税种由地方政府

去收。什么是大税种呢？比如关税就是大税种，还有金融企业

所得税，这些都属于中央税。

地方税包括营业税、个人所得税、屠宰税、车船税等。还

有一种税叫共享税，企业的增值税就是共享税。企业增值税全

部上缴国税局，中央财政留下75%，25%返还给地方财政。证

券交易印花税也属于共享税。

我国的税制采用的是累进制，就是随着收入的提高，税率

在不断提高，多赚钱就多缴税。其中也有一部分是按比例缴税。

2018年8月31日，全国人大通过修改个人所得税法的决定，把

个税免征额由原来的3 500元提高到5 000元。我国现在个人所

得税的起征点是5 000元。就是说5 000元以下收入的人不缴税。

在个人所得税上，我国实行超额累进税率，税率有7个等级，

从3% ~ 45%不等。分税制带来了哪些问题？

事实上，分税制的确带来了一些问题。

第一，地方财政苦乐不均，有的地方富，有的地方穷。中央财政现在每年都会拨给贫困地区很多钱，支援它们的发展。

尽管如此，这些地区还是很困难，它们没有钱去发展，我国的

中西部地区与东部沿海地区在财政收入水平上有一定差距。这

些地区财政收入少，到了要支出时捉襟见肘。

我国1994年的财税体制改革，只在怎么把钱收上来的问

题上做了改革，没有在怎么把钱支出上做改革。因为财政支出

改革，涉及的各方利益太大了，它是在地方政府和中央政府之

间做利益划分。

我国的财税体制改革很快就要走到这一步，就是要改革财

政的支出体制，让我国财政支出变得更合理，更符合各方利益，

更能调动地方政府的积极性，缩小各地方在经济上的差距。

虽然我国财政收入这二十多年来的增幅很高，政府口袋里

的钱也越来越多，但是我国中央财政的支出每年都在上涨，几

乎每三年半就翻一番，支出远远大于收入。分税制带来了哪些问题？

事实上，分税制的确带来了一些问题。

第一，地方财政苦乐不均，有的地方富，有的地方穷。中央财政现在每年都会拨给贫困地区很多钱，支援它们的发展。

尽管如此，这些地区还是很困难，它们没有钱去发展，我国的

中西部地区与东部沿海地区在财政收入水平上有一定差距。这

些地区财政收入少，到了要支出时捉襟见肘。

我国1994年的财税体制改革，只在怎么把钱收上来的问

题上做了改革，没有在怎么把钱支出上做改革。因为财政支出

改革，涉及的各方利益太大了，它是在地方政府和中央政府之

间做利益划分。

我国的财税体制改革很快就要走到这一步，就是要改革财

政的支出体制，让我国财政支出变得更合理，更符合各方利益，

更能调动地方政府的积极性，缩小各地方在经济上的差距。

虽然我国财政收入这二十多年来的增幅很高，政府口袋里

的钱也越来越多，但是我国中央财政的支出每年都在上涨，几

乎每三年半就翻一番，支出远远大于收入。