第四部分

国家何去何从？紧要关头的矛盾（1981—

1984）

第三个改革构型（1981—1984）标志着对行政进行公开干预发展到了新阶段。前两次改革构型都以一个相应的改革剧目作为指导，然而本次改革构型有所不同，因为1981—1984年同时存在着三个改革剧目，即三种针对法国行政体系同时进行却又相互矛盾的干预举措。在1981年议会和总统选举中获胜的共产党和社会党多数派将地方分权政策、对公共职能历史性法规的重申与扩展以及针对政府部门的规模空前的紧缩政策全部付诸实施。这些创举彼此间虽不存在主导支配关系，却在复杂的相互依存关系中生发出众多始料未及的影响。然而矛盾的是，这三项对行政的干预措施均未主张贴上“行政改革”的标签，这个标签正对应着从前期延续至今的一系列旨在加强行政相对人权利的边缘化措施。这种特殊性使得第三个改革构型在两方面举足轻重。第四部分

国家何去何从？紧要关头的矛盾（1981—

1984）

第三个改革构型（1981—1984）标志着对行政进行公开干预发展到了新阶段。前两次改革构型都以一个相应的改革剧目作为指导，然而本次改革构型有所不同，因为1981—1984年同时存在着三个改革剧目，即三种针对法国行政体系同时进行却又相互矛盾的干预举措。在1981年议会和总统选举中获胜的共产党和社会党多数派将地方分权政策、对公共职能历史性法规的重申与扩展以及针对政府部门的规模空前的紧缩政策全部付诸实施。这些创举彼此间虽不存在主导支配关系，却在复杂的相互依存关系中生发出众多始料未及的影响。然而矛盾的是，这三项对行政的干预措施均未主张贴上“行政改革”的标签，这个标签正对应着从前期延续至今的一系列旨在加强行政相对人权利的边缘化措施。这种特殊性使得第三个改革构型在两方面举足轻重。(1)一方面，它构成了“关键时机”，即一个极为重要的时刻、一个“机会窗口”。在某些特定情况下（例如在建立新政权之际），根据支持率很高的、具有重要象征意义的大选胜利所赋予的任期和合法性，重大体制改革才有可能出现。这样的时机之所以称作“关键”，是因为此时所做的体制改革选择往往难以质疑，而且会将相关制度置于特定轨道之上。1981—1984年便对应着关于法国行政体系转型期的关键时机。与此同时，新任英国首相撒切尔夫人实施了一系列旨在权衡并削减官僚主义成本的新管理主义改革（1979年首创性地推行“雷纳评审”，1982年颁布财务管理新方案），而构成法国新多数派的共产党和社会党更加注重地方分权政策和重申公共职能法规，并希望扩展到地方及医院的公共职能领域中去。通过赋予国家中的某些群体（地方民选代表、公务员工会、公共职能部）行动能力和资源，1980年代初期做出的选择对后续行政改革政策的构成产生了重要影响，并为后来的统治者们留下了选择及行动的回旋余地。此外，与强化公共职能法规相关的地方分权政策却未触及国家权力下放部门重组的问题，也并没有使与在审慎基础上实施的紧缩政策相关的结构改革合法化。

另一方面，这一时期打破了对行政进行的政府干预必须连贯、严密、形成体系的观念。正如我们在本书第一部分中所言，行政体系并未形成统一“秩序”，而是各种规则和构成部分相互依存构成的整体，(2)它们拥有着各自的历史、原则、逻辑、支持联盟及时间。我们因此能够理解对行政体系的干预措施并非统一的，甚至是互相矛盾的。第三个改革构型能够衡量一个政府可以拥有的认识自身与行政体系之间关系的各种方法以及与之相关的多重挑战。行政上相互矛盾的举措并(1)一方面，它构成了“关键时机”，即一个极为重要的时刻、一个“机会窗口”。在某些特定情况下（例如在建立新政权之际），根据支持率很高的、具有重要象征意义的大选胜利所赋予的任期和合法性，重大体制改革才有可能出现。这样的时机之所以称作“关键”，是因为此时所做的体制改革选择往往难以质疑，而且会将相关制度置于特定轨道之上。1981—1984年便对应着关于法国行政体系转型期的关键时机。与此同时，新任英国首相撒切尔夫人实施了一系列旨在权衡并削减官僚主义成本的新管理主义改革（1979年首创性地推行“雷纳评审”，1982年颁布财务管理新方案），而构成法国新多数派的共产党和社会党更加注重地方分权政策和重申公共职能法规，并希望扩展到地方及医院的公共职能领域中去。通过赋予国家中的某些群体（地方民选代表、公务员工会、公共职能部）行动能力和资源，1980年代初期做出的选择对后续行政改革政策的构成产生了重要影响，并为后来的统治者们留下了选择及行动的回旋余地。此外，与强化公共职能法规相关的地方分权政策却未触及国家权力下放部门重组的问题，也并没有使与在审慎基础上实施的紧缩政策相关的结构改革合法化。

另一方面，这一时期打破了对行政进行的政府干预必须连贯、严密、形成体系的观念。正如我们在本书第一部分中所言，行政体系并未形成统一“秩序”，而是各种规则和构成部分相互依存构成的整体，(2)它们拥有着各自的历史、原则、逻辑、支持联盟及时间。我们因此能够理解对行政体系的干预措施并非统一的，甚至是互相矛盾的。第三个改革构型能够衡量一个政府可以拥有的认识自身与行政体系之间关系的各种方法以及与之相关的多重挑战。行政上相互矛盾的举措并不是国家的无序造成的，内政部、公共职能部和预算部这三个中央集权部竞相夸耀自己的诊断并捍卫自身利益，每个部都拥有对行政体系的独到见解以及使之更加高效更加现代的措施。

我们将深入研究两个互相依赖程度最深的改革剧目：1981年的地方分权政策以及1983—1984年投票通过的关于公共职能法规的法律。随着1982年货币和预算危机的具体化以及“新自由主义转折点”(3)的出现，由对行政及其支出的“审慎”预算限制所构成的第三种干预模式建立起来了。尽管这三种政策都对法国的行政制度产生了持久的影响，却出于种种原因而均未带有“行政改革”的标签。我们将要指出，1981年到1984年的官方“行政改革”其实是一个小规模的、边缘化的、仅具有象征意义的政策而已。

(1)　关于这个概念，参见鲁斯·贝林斯·科利尔、大卫·科利尔，《塑造政治竞技场：紧要关头，拉丁美洲的劳工运动和政权动态》，普林斯顿，普林斯顿大学出版社，1991年。政治内容继长期稳固后会急剧变换的观点还可参见弗兰克·R.鲍姆加特纳、布莱恩·D.琼斯，《美国政治中的议程与不稳定性》，芝加哥，芝加哥大学出版社，1993年。(2)　参见卡伦·奥伦、斯蒂芬·斯科沃伦克，《超越秩序的象征：对新制度主义的解释》，载L.C.多德、C.吉尔森，《美国政治动态：研究方法与阐释》，博尔德，西部视点出版社，1993年，第320—323页。(3)　参见布鲁诺·若贝尔、B.泰雷，《法国：共和党人对新自由主义的接受》，载布鲁诺·若贝尔主编，《欧洲的新自由主义转向》，第21—85页。不是国家的无序造成的，内政部、公共职能部和预算部这三个中央集权部竞相夸耀自己的诊断并捍卫自身利益，每个部都拥有对行政体系的独到见解以及使之更加高效更加现代的措施。

我们将深入研究两个互相依赖程度最深的改革剧目：1981年的地方分权政策以及1983—1984年投票通过的关于公共职能法规的法律。随着1982年货币和预算危机的具体化以及“新自由主义转折点”(3)的出现，由对行政及其支出的“审慎”预算限制所构成的第三种干预模式建立起来了。尽管这三种政策都对法国的行政制度产生了持久的影响，却出于种种原因而均未带有“行政改革”的标签。我们将要指出，1981年到1984年的官方“行政改革”其实是一个小规模的、边缘化的、仅具有象征意义的政策而已。

(1)　关于这个概念，参见鲁斯·贝林斯·科利尔、大卫·科利尔，《塑造政治竞技场：紧要关头，拉丁美洲的劳工运动和政权动态》，普林斯顿，普林斯顿大学出版社，1991年。政治内容继长期稳固后会急剧变换的观点还可参见弗兰克·R.鲍姆加特纳、布莱恩·D.琼斯，《美国政治中的议程与不稳定性》，芝加哥，芝加哥大学出版社，1993年。(2)　参见卡伦·奥伦、斯蒂芬·斯科沃伦克，《超越秩序的象征：对新制度主义的解释》，载L.C.多德、C.吉尔森，《美国政治动态：研究方法与阐释》，博尔德，西部视点出版社，1993年，第320—323页。(3)　参见布鲁诺·若贝尔、B.泰雷，《法国：共和党人对新自由主义的接受》，载布鲁诺·若贝尔主编，《欧洲的新自由主义转向》，第21—85页。第一章

关于行政管理的矛盾动因：地方分权与法规重

申

第一节　国家何去何从？左翼政党的专门知识

在宣布必须“改变生活”的1981年总统选举动因中，官僚制是以何种知识、信仰、范畴为准绳被加以考虑的呢？对一个正在实行大规模“部门”改革的政府而言，又在哪些法律文件里提出行政管理问题：与失业斗争、扩张集体领域（文化、继续教育、旅游），以及国有化政策、强化计划、成立新公共机构以扩大公共服务呢？在这种情况下，受到1981年5—6月总统选举以及立法选举前景的鼓舞，1980年代初期，法国社会党和共产党内部关于行政体系的专门知识与思考倍增。如果是这样，趁政权更替、换届或选举新领袖的时机“夺取政(1)权”时，与行政的关系就成了关键。皮埃尔·比恩鲍姆的文章题目高(2)度概括了占主导地位的问题：国家何去何从？1970年代，法国社会党与共产党同在对国家的激进批评（基于谴责国家是垄断工具的经济学分析）与一种更为调和的观念（不质疑行政高层的作用，重视国家中立原则和公共服务的理想）之间游移不定。行使权力的可能致使对该问题的重新考察。社会党于1980年6月7—8日组织了一场名为“社会主义与国家：问题现状”的研讨会，会议包括三个主题：“作为政第一章

关于行政管理的矛盾动因：地方分权与法规重

申

第一节　国家何去何从？左翼政党的专门知识

在宣布必须“改变生活”的1981年总统选举动因中，官僚制是以何种知识、信仰、范畴为准绳被加以考虑的呢？对一个正在实行大规模“部门”改革的政府而言，又在哪些法律文件里提出行政管理问题：与失业斗争、扩张集体领域（文化、继续教育、旅游），以及国有化政策、强化计划、成立新公共机构以扩大公共服务呢？在这种情况下，受到1981年5—6月总统选举以及立法选举前景的鼓舞，1980年代初期，法国社会党和共产党内部关于行政体系的专门知识与思考倍增。如果是这样，趁政权更替、换届或选举新领袖的时机“夺取政(1)权”时，与行政的关系就成了关键。皮埃尔·比恩鲍姆的文章题目高(2)度概括了占主导地位的问题：国家何去何从？1970年代，法国社会党与共产党同在对国家的激进批评（基于谴责国家是垄断工具的经济学分析）与一种更为调和的观念（不质疑行政高层的作用，重视国家中立原则和公共服务的理想）之间游移不定。行使权力的可能致使对该问题的重新考察。社会党于1980年6月7—8日组织了一场名为“社会主义与国家：问题现状”的研讨会，会议包括三个主题：“作为政治筹码的国家”、“德斯坦政府”、“国家的民主转型”，与会者除社会(3)党人士外还包括许多高校学者与研究人员。与此同时，应共产党秘书处要求，阿尼塞·勒波尔在1981年两轮立法选举期间受命成立体制改革工作组，如若选举获胜便可发挥作用。于是勒波尔集结了数位高(4)级公务员、工会会员以及以法学家为主的高校学者。在三类人员的共同努力下，左翼对行政的思考得以明确并且具有政治背景的专业知识也得以形成，在很大程度上为1981年6月之后的决策提供滋养。

首个关键问题对于两党而言都是对国家机器的领导。这就需要明晰公务员尤其是高级公务员是否会坚定地握住新多数派政治创新举措的接力棒并努力实现公开的集体目标。控制行政首先意味着要重新征服和掌控任命机关并保证招聘民主化。公务员总联合会-法国总工会（UGFF-CGT）前秘书长勒内·比杜兹就国家问题为法国共产党的中央领导班子撰写报告，其中强调“有必要评价目前主要为国家行政学院(5)和巴黎综合工科学校毕业生预留高级职位的问题”。若想控制相关决策就必须要理解并掌握国家的内部轨迹。正如比恩鲍姆分析的那样，法国共产党“希望打破在自己眼中等同于资本力量的政府但又希望将其占有。共产党因此将政府视为公共服务部门，并希望通过实现领导(6)政府的高级官员队伍的改变与民主化来提高政府效率”。有权自由决定任命曾被视为行政政治化的表现形式而饱受诟病，如今却变得不可或缺。社会党关于这个问题的立场并没有太大不同。自1976年起担任国家派驻公共职能部的代表团团长并曾短暂担任皮埃尔·莫鲁瓦首届政府公共职能国务秘书（1981年5—6月）的卡特琳娜·拉卢米埃尔着重指出：“我们曾因为长久以来没有政治交替而十分担心，因此我们当时提出的主要问题就在于高级公务员将如何借助不同的政治权治筹码的国家”、“德斯坦政府”、“国家的民主转型”，与会者除社会(3)党人士外还包括许多高校学者与研究人员。与此同时，应共产党秘书处要求，阿尼塞·勒波尔在1981年两轮立法选举期间受命成立体制改革工作组，如若选举获胜便可发挥作用。于是勒波尔集结了数位高(4)级公务员、工会会员以及以法学家为主的高校学者。在三类人员的共同努力下，左翼对行政的思考得以明确并且具有政治背景的专业知识也得以形成，在很大程度上为1981年6月之后的决策提供滋养。

首个关键问题对于两党而言都是对国家机器的领导。这就需要明晰公务员尤其是高级公务员是否会坚定地握住新多数派政治创新举措的接力棒并努力实现公开的集体目标。控制行政首先意味着要重新征服和掌控任命机关并保证招聘民主化。公务员总联合会-法国总工会（UGFF-CGT）前秘书长勒内·比杜兹就国家问题为法国共产党的中央领导班子撰写报告，其中强调“有必要评价目前主要为国家行政学院(5)和巴黎综合工科学校毕业生预留高级职位的问题”。若想控制相关决策就必须要理解并掌握国家的内部轨迹。正如比恩鲍姆分析的那样，法国共产党“希望打破在自己眼中等同于资本力量的政府但又希望将其占有。共产党因此将政府视为公共服务部门，并希望通过实现领导(6)政府的高级官员队伍的改变与民主化来提高政府效率”。有权自由决定任命曾被视为行政政治化的表现形式而饱受诟病，如今却变得不可或缺。社会党关于这个问题的立场并没有太大不同。自1976年起担任国家派驻公共职能部的代表团团长并曾短暂担任皮埃尔·莫鲁瓦首届政府公共职能国务秘书（1981年5—6月）的卡特琳娜·拉卢米埃尔着重指出：“我们曾因为长久以来没有政治交替而十分担心，因此我们当时提出的主要问题就在于高级公务员将如何借助不同的政治权