力行事。”（摘自访谈）谴责高度政治化的高级公共职能不再只是对行政运作的思考，而是成为了论据的核心：“总的来说，我们不仅见证了‘社会党融入第五共和国’的过程，还见证了这种特殊制度表现(7)出的国家逻辑。”

第二个突出问题为社会党专属。在选举前的所有辩论中，地方分权成为拉拢支持势力的万能王牌。1978—1981年竞选准备阶段，许多特派团都表现出了对行政问题的浓厚兴趣：除卡特琳娜·拉卢米埃尔领导的国家派驻公共职能部的代表团之外，由社会学家让-皮埃尔·沃姆斯率领的地方政府国家特派团以及由米歇尔·沙尔扎（法国社会主义研究教育中心成员）领导的公共部门国家秘书处纷纷提出解决方案。在这些往往互相矛盾的方案中，唯有地方分权得到全面赞同。更(8)确切地说，地方分权政策是“模糊共识”的对象，因为它能够使社会党的每个派别捍卫自身在政府中的地位与立场，并调和相互之间的矛盾。首先它使第五共和国的机构达到重新平衡并使饱受诟病的制度具有了转变的可能：通过重新平衡国家与地方政府间的权力，代表制民主得以强化。社会党与共产党精英在1960年代、1970年代赢得了地方选民的授权，他们所主张的体制改革恰好与他们的执政战略相对应：此番改革从逻辑上讲将会提高地方民选代表的合法地位与职能权限。此外，地方分权还通过在决策过程中配置反对派并鼓励公民更多参与促进了国家民主化。对于那些认为行政体系规则改革是重中之重的边缘人士而言，地方分权最终成为改革国家官僚体系运作的潜在间(9)接手段，其目的在于与中央集权决裂。地方分权因而被饰以各种美德，各方均出于不同的原因为其辩护。在此背景下，与公共职能或行政运作相关的问题便降级到更为次要的位置。公共职能国家特派团的力行事。”（摘自访谈）谴责高度政治化的高级公共职能不再只是对行政运作的思考，而是成为了论据的核心：“总的来说，我们不仅见证了‘社会党融入第五共和国’的过程，还见证了这种特殊制度表现(7)出的国家逻辑。”

第二个突出问题为社会党专属。在选举前的所有辩论中，地方分权成为拉拢支持势力的万能王牌。1978—1981年竞选准备阶段，许多特派团都表现出了对行政问题的浓厚兴趣：除卡特琳娜·拉卢米埃尔领导的国家派驻公共职能部的代表团之外，由社会学家让-皮埃尔·沃姆斯率领的地方政府国家特派团以及由米歇尔·沙尔扎（法国社会主义研究教育中心成员）领导的公共部门国家秘书处纷纷提出解决方案。在这些往往互相矛盾的方案中，唯有地方分权得到全面赞同。更(8)确切地说，地方分权政策是“模糊共识”的对象，因为它能够使社会党的每个派别捍卫自身在政府中的地位与立场，并调和相互之间的矛盾。首先它使第五共和国的机构达到重新平衡并使饱受诟病的制度具有了转变的可能：通过重新平衡国家与地方政府间的权力，代表制民主得以强化。社会党与共产党精英在1960年代、1970年代赢得了地方选民的授权，他们所主张的体制改革恰好与他们的执政战略相对应：此番改革从逻辑上讲将会提高地方民选代表的合法地位与职能权限。此外，地方分权还通过在决策过程中配置反对派并鼓励公民更多参与促进了国家民主化。对于那些认为行政体系规则改革是重中之重的边缘人士而言，地方分权最终成为改革国家官僚体系运作的潜在间(9)接手段，其目的在于与中央集权决裂。地方分权因而被饰以各种美德，各方均出于不同的原因为其辩护。在此背景下，与公共职能或行政运作相关的问题便降级到更为次要的位置。公共职能国家特派团的工作重点在于“革新公共管理”（公共职能法规、行政活动的集体成本概念、行政生活的自我管理、管理技术），然而对这种“新的”公共管理的关注不能与即将进行的重要转变分开，尤其不能与地方分权(10)分开。

第三个问题涉及共产党内部发展起来的特定专门知识。总统大选之后不久，共产党领导层在准备将一些部长纳入国家管理队伍的同时，还委托公共职能与行政改革部部长阿尼塞·勒波尔办公室未来主任勒内·比杜兹负责就公共职能与行政改革进行详尽的专业评价调(11)查。为此撰写的报告将成为未来部长的工作剧目。它阐明了法国社(12)会党与共产党之间存在的竞争。共产党在支持地方分权的同时，批评了它对国家分裂所产生的影响：本土公务员将不再属于国家公职范畴，而是属于各自所在的地方公职范畴；向地方政府转移的职能权限将扩展到社会党主张的多种机构组织当中（官办企业、具有行政或工(13)商业性质的公共机构），这些机构组织根据“需要满足的需求”选择出来，促进了政府职能权限的分解。地方分权不可避免地成了“为(14)国家服务的公共职能”的对等物，也即不再区分国家与市镇的公共职能。基于“法国总工会有关公务员工会运动的提案以及共产党足够(15)深刻的反思”，再编公务员总法规、民主化公共职位、重塑薪酬体系、加强工会权利（罢工权与公民权）以及巩固促进公务员参与等主张纷纷出现。“公共职能政策”给共产党提供了契机，以便将自己的提议与社会党基于地方分权的主张区分开来，从而动员其他支持力量。

自1981年密特朗总统上台执政后，这些诊断便矛盾重重。尽管这两个左翼党派都认同政治任命作为控制国家机器的手段，却对干预工作重点在于“革新公共管理”（公共职能法规、行政活动的集体成本概念、行政生活的自我管理、管理技术），然而对这种“新的”公共管理的关注不能与即将进行的重要转变分开，尤其不能与地方分权(10)分开。

第三个问题涉及共产党内部发展起来的特定专门知识。总统大选之后不久，共产党领导层在准备将一些部长纳入国家管理队伍的同时，还委托公共职能与行政改革部部长阿尼塞·勒波尔办公室未来主任勒内·比杜兹负责就公共职能与行政改革进行详尽的专业评价调(11)查。为此撰写的报告将成为未来部长的工作剧目。它阐明了法国社(12)会党与共产党之间存在的竞争。共产党在支持地方分权的同时，批评了它对国家分裂所产生的影响：本土公务员将不再属于国家公职范畴，而是属于各自所在的地方公职范畴；向地方政府转移的职能权限将扩展到社会党主张的多种机构组织当中（官办企业、具有行政或工(13)商业性质的公共机构），这些机构组织根据“需要满足的需求”选择出来，促进了政府职能权限的分解。地方分权不可避免地成了“为(14)国家服务的公共职能”的对等物，也即不再区分国家与市镇的公共职能。基于“法国总工会有关公务员工会运动的提案以及共产党足够(15)深刻的反思”，再编公务员总法规、民主化公共职位、重塑薪酬体系、加强工会权利（罢工权与公民权）以及巩固促进公务员参与等主张纷纷出现。“公共职能政策”给共产党提供了契机，以便将自己的提议与社会党基于地方分权的主张区分开来，从而动员其他支持力量。

自1981年密特朗总统上台执政后，这些诊断便矛盾重重。尽管这两个左翼党派都认同政治任命作为控制国家机器的手段，却对干预行政的形式拥有各自不同的主张。主要由社会党支持的地方分权被视为国家改革甚至是体制改革，只能间接地对国家行政进行改革；而受到共产党捍卫的公共职能政策主张巩固法国国家行政由来已久的构成性规则。然而在两种主张中，对行政组织与行政内部运作情况的关注均未占据决定性位置。

第二节　行政改革前要先进行第五共和国政治体制改

革吗？

弗朗索瓦·密特朗在总统大选中的胜利标志着一种政治决裂：政权迭代很大程度上更新了团队与知识，并部分改变了关于行政体系的关键问题。执政的新多数派左翼政党并不寻求改变行政内部运作机制，一方面，他们通过夺取政权以确保行政机器对新政治计划的忠诚；另一方面，通过地方分权媒介创造权力，将权力与责任分配给地方机构，(16)以维持或巩固联盟对新政府的拥护。在此背景下，由莫鲁瓦政府发起的地方分权政策首先需要针对行政建立反对派，其次是在中央政府与地方政府之间对职能权限进行明确彻底的重新分配以改变国家行政的内部运作机制。

地方分权政策通过1982年3月2日颁布的有关地方自由的法律具体实现。宪法维度的政策首先得以落实，旨在修正由1958年宪法、(17)没收议会权力以及高级技术官僚对地方民选代表的“监护”而引起的不对称性。这些与行政效率相去甚远的问题，成为国民议会自1981年7月27日起就“关于市镇、省以及大区权力与自由的法律草案”展开辩论的核心问题。深思熟虑后所选择的改革策略对地方分权的成行政的形式拥有各自不同的主张。主要由社会党支持的地方分权被视为国家改革甚至是体制改革，只能间接地对国家行政进行改革；而受到共产党捍卫的公共职能政策主张巩固法国国家行政由来已久的构成性规则。然而在两种主张中，对行政组织与行政内部运作情况的关注均未占据决定性位置。

第二节　行政改革前要先进行第五共和国政治体制改

革吗？

弗朗索瓦·密特朗在总统大选中的胜利标志着一种政治决裂：政权迭代很大程度上更新了团队与知识，并部分改变了关于行政体系的关键问题。执政的新多数派左翼政党并不寻求改变行政内部运作机制，一方面，他们通过夺取政权以确保行政机器对新政治计划的忠诚；另一方面，通过地方分权媒介创造权力，将权力与责任分配给地方机构，(16)以维持或巩固联盟对新政府的拥护。在此背景下，由莫鲁瓦政府发起的地方分权政策首先需要针对行政建立反对派，其次是在中央政府与地方政府之间对职能权限进行明确彻底的重新分配以改变国家行政的内部运作机制。

地方分权政策通过1982年3月2日颁布的有关地方自由的法律具体实现。宪法维度的政策首先得以落实，旨在修正由1958年宪法、(17)没收议会权力以及高级技术官僚对地方民选代表的“监护”而引起的不对称性。这些与行政效率相去甚远的问题，成为国民议会自1981年7月27日起就“关于市镇、省以及大区权力与自由的法律草案”展开辩论的核心问题。深思熟虑后所选择的改革策略对地方分权的成功至关重要，它强调在考虑职能权限转移的问题之前，要先巩固地方政府的自由与权利（废除监督制度、增加地方民选代表的权力）。这项在内政部部长加斯东·德费尔的办公室中实现理论化的政治策略被冠以“冲击波”之名，与改革者的信仰和所掌握的资源相匹配。第四共和国的“元老”们（弗朗索瓦·密特朗、加斯东·德费尔）以及大城市的市长们（同样还有德费尔或皮埃尔·莫鲁瓦）参与进来，无疑表明比起明晰职权转移，得到优先考虑的是解除国家控制以及转移省或大区的行政权力（从省长转移到民选大会主席）。新当权的精英们首先获得了地方职位：地方分权反映出他们作为民选代表的经历与利益。德费尔办公室的策略充分传达出希望能够获得地方民选代表权力支持的思虑，由此产生出市镇理性化、地方等级划分、地方税制改革以及法国地方行政区域重组等截然不同的主题。“1981年版本”的地方分权与其说是行政改革，不如说是地方政府改革。这种优先地位的确定将产生两方面影响，而这也正是有关地方分权法的谈判（尤其与共产党）会增进的：一是职能权限的转移问题降至次要位置（直至1983年1月7日颁布的法律中才被提及）；二是由于地方分权而被弱化的国家权力下放部门重组也不再被重视了。

对职能权限转移及其人员转移的理解方式能够揭示若干问题。对内政部来说，改革不应是零和博弈，而应是一场正和博弈。在这场博弈中，国家的某些职能权限将被收回继而转交给地方政府。在职能权限转移方面，地方分权的真正目的并不是要在不同机构行动者之间(18)“解开错综复杂的纠缠”。基于法律草案第二条（即随后于1983年1月7日正式颁布的关于职能权限在市镇、省、大区及国家之间分配的第83—3号法律第三条）的辩论便是很好的证明。最初编纂的文本中功至关重要，它强调在考虑职能权限转移的问题之前，要先巩固地方政府的自由与权利（废除监督制度、增加地方民选代表的权力）。这项在内政部部长加斯东·德费尔的办公室中实现理论化的政治策略被冠以“冲击波”之名，与改革者的信仰和所掌握的资源相匹配。第四共和国的“元老”们（弗朗索瓦·密特朗、加斯东·德费尔）以及大城市的市长们（同样还有德费尔或皮埃尔·莫鲁瓦）参与进来，无疑表明比起明晰职权转移，得到优先考虑的是解除国家控制以及转移省或大区的行政权力（从省长转移到民选大会主席）。新当权的精英们首先获得了地方职位：地方分权反映出他们作为民选代表的经历与利益。德费尔办公室的策略充分传达出希望能够获得地方民选代表权力支持的思虑，由此产生出市镇理性化、地方等级划分、地方税制改革以及法国地方行政区域重组等截然不同的主题。“1981年版本”的地方分权与其说是行政改革，不如说是地方政府改革。这种优先地位的确定将产生两方面影响，而这也正是有关地方分权法的谈判（尤其与共产党）会增进的：一是职能权限的转移问题降至次要位置（直至1983年1月7日颁布的法律中才被提及）；二是由于地方分权而被弱化的国家权力下放部门重组也不再被重视了。

对职能权限转移及其人员转移的理解方式能够揭示若干问题。对内政部来说，改革不应是零和博弈，而应是一场正和博弈。在这场博弈中，国家的某些职能权限将被收回继而转交给地方政府。在职能权限转移方面，地方分权的真正目的并不是要在不同机构行动者之间(18)“解开错综复杂的纠缠”。基于法律草案第二条（即随后于1983年1月7日正式颁布的关于职能权限在市镇、省、大区及国家之间分配的第83—3号法律第三条）的辩论便是很好的证明。最初编纂的文本中曾规定以下原则：“在国家和地方政府间进行职能权限分配时，要区分哪些是转移给市镇、省及大区的，这样每个领域的职能权限及对应的资源都能够完全分配给国家、市镇、省或大区。”在加斯东·德费尔及财政委员会的支持下，法律委员会通过修正案删除了本条款。在参议院中经过重新调整的第二条被附上新的说明，为所有形式的职能权限转移提供了可能：“在国家与地方政府间进行职能权限分配时，应尽可能地区分那些……”这项说明最终出现在1983年1月7日法律的定稿中。国家与地方政府之间的权限分离必须以职能分级、分配标准以及相应资源承诺为前提，协商谈判需要高昂的政治成本。如若在放弃分离的基础上，任何职能权限都不会完整地或以专属的名义转移到地方政府。所采用的标准根据不同的部门领域而有所变化，从而最终确定“哪些职能权限是留给国家的”，或“哪些是要分配给地方的”。除却“真正的”地方分权（例如社会行动），我们还可以看到许多“虚假的地方分权”（住房及教育被视为“不动产的”地方分权）以及(19)“不完全”地方分权（文化、交通、海事）。关于编制人员转移的协商谈判也存在同样的折衷权衡，表现出希望维持国家派出部门的作用并遏制地方政府对此类派出部门的吞并吸收。法律第六条规定所有从国家到省及大区的职能权限转移都伴随着相应派出部门的转移，国民议会及参议院均就第六条展开辩论，表明其希望限制地方分权对国家行政的影响。在向参议院提交了明确公共事业单位转移原则的修正案后，共产党又向国民议会提交多项修正案以期限制转移：国家派出部门大多只由国家来支配，只有在职能权限完全转移给某个地方政府时（事实上这种情况很少）国家派出部门才能转移，以此实现“在尊(20)重国家统一的前提下组织地方分权”。政府在讨论中反对法律委员(21)会及其报告人让-皮埃尔·沃姆斯主张的原则立场，政府的谨慎态度曾规定以下原则：“在国家和地方政府间进行职能权限分配时，要区分哪些是转移给市镇、省及大区的，这样每个领域的职能权限及对应的资源都能够完全分配给国家、市镇、省或大区。”在加斯东·德费尔及财政委员会的支持下，法律委员会通过修正案删除了本条款。在参议院中经过重新调整的第二条被附上新的说明，为所有形式的职能权限转移提供了可能：“在国家与地方政府间进行职能权限分配时，应尽可能地区分那些……”这项说明最终出现在1983年1月7日法律的定稿中。国家与地方政府之间的权限分离必须以职能分级、分配标准以及相应资源承诺为前提，协商谈判需要高昂的政治成本。如若在放弃分离的基础上，任何职能权限都不会完整地或以专属的名义转移到地方政府。所采用的标准根据不同的部门领域而有所变化，从而最终确定“哪些职能权限是留给国家的”，或“哪些是要分配给地方的”。除却“真正的”地方分权（例如社会行动），我们还可以看到许多“虚假的地方分权”（住房及教育被视为“不动产的”地方分权）以及(19)“不完全”地方分权（文化、交通、海事）。关于编制人员转移的协商谈判也存在同样的折衷权衡，表现出希望维持国家派出部门的作用并遏制地方政府对此类派出部门的吞并吸收。法律第六条规定所有从国家到省及大区的职能权限转移都伴随着相应派出部门的转移，国民议会及参议院均就第六条展开辩论，表明其希望限制地方分权对国家行政的影响。在向参议院提交了明确公共事业单位转移原则的修正案后，共产党又向国民议会提交多项修正案以期限制转移：国家派出部门大多只由国家来支配，只有在职能权限完全转移给某个地方政府时（事实上这种情况很少）国家派出部门才能转移，以此实现“在尊(20)重国家统一的前提下组织地方分权”。政府在讨论中反对法律委员(21)会及其报告人让-皮埃尔·沃姆斯主张的原则立场，政府的谨慎态度