使得共产党当选者们更为谨慎。1982年11月，有关职能权限转移的辩论使共产党站到了社会党的对立面：共产党传达的是公务员工会的要求，想通过强制性担保来保存国家公职人员并反对派出部门的转移。中央政府和省政府部门纷纷通过游说活动反对地方分权，加剧了在国家派驻地方代表与地方民选代表之间职责及资源再分配的水平运(22)动，损害了重组和单边转移的垂直运动。总体而言，在地方分权的(23)第一阶段，并未出现国家派出部门在编人员数量急剧减少的情况。

因此原本从逻辑上来说会由地方分权引起的国家地方公共服务部门重组并没有真正开始。与1983年1月7日关于职能权限转移的法律文件相比，将1982年3月2日第一条有关地方政府权力与自由的法律文件置于优先地位表明，政治问题（赋予地方政府新的自由）优先于国家派出部门重组，即便政治问题最初就在考虑范围之内。应内政与地方分权部部长的要求，专门成立的工作组自1981年10月起负责反思国家派出部门的重组工作，特别是省长和省政府的等级角色问题，受到1982年3月2日法律及同年5月10日政令的强烈质疑。随着监督机制的撤销、对地区议会行政权的放弃以及将省长更名为“共和国专员”，省长们目睹了自身权力受到质疑的过程。尽管1982年5月10日政令在理论上强烈重申共和国专员是政府在地方的唯一代表，并在相关部长的授权下领导省内的国家行政部门，地方分权进程仍然严重破坏了国家权力下放部门的稳定性。皮埃尔·博洛特省长领导的委员会由省政府成员、地区高级行政官员、地方政府管理总局成员以及内政部行政管理总局成员组成。委员会总结认为核心问题在于“国家派出(24)部门及共和国专员职务的未来结构问题”，并主张巩固省长的综合权力。这份未经发表的报告成了一纸空文。在议会辩论期间，所有人使得共产党当选者们更为谨慎。1982年11月，有关职能权限转移的辩论使共产党站到了社会党的对立面：共产党传达的是公务员工会的要求，想通过强制性担保来保存国家公职人员并反对派出部门的转移。中央政府和省政府部门纷纷通过游说活动反对地方分权，加剧了在国家派驻地方代表与地方民选代表之间职责及资源再分配的水平运(22)动，损害了重组和单边转移的垂直运动。总体而言，在地方分权的(23)第一阶段，并未出现国家派出部门在编人员数量急剧减少的情况。

因此原本从逻辑上来说会由地方分权引起的国家地方公共服务部门重组并没有真正开始。与1983年1月7日关于职能权限转移的法律文件相比，将1982年3月2日第一条有关地方政府权力与自由的法律文件置于优先地位表明，政治问题（赋予地方政府新的自由）优先于国家派出部门重组，即便政治问题最初就在考虑范围之内。应内政与地方分权部部长的要求，专门成立的工作组自1981年10月起负责反思国家派出部门的重组工作，特别是省长和省政府的等级角色问题，受到1982年3月2日法律及同年5月10日政令的强烈质疑。随着监督机制的撤销、对地区议会行政权的放弃以及将省长更名为“共和国专员”，省长们目睹了自身权力受到质疑的过程。尽管1982年5月10日政令在理论上强烈重申共和国专员是政府在地方的唯一代表，并在相关部长的授权下领导省内的国家行政部门，地方分权进程仍然严重破坏了国家权力下放部门的稳定性。皮埃尔·博洛特省长领导的委员会由省政府成员、地区高级行政官员、地方政府管理总局成员以及内政部行政管理总局成员组成。委员会总结认为核心问题在于“国家派出(24)部门及共和国专员职务的未来结构问题”，并主张巩固省长的综合权力。这份未经发表的报告成了一纸空文。在议会辩论期间，所有人都注意到了行政改革的缺席。一名社会党议员认为十分有必要进行行政内部改革，以弥补地方分权因过于政治化以及过于依赖授权所产生的有害影响：“随着地方分权以及新的地方责任的出现，确保国家权(25)力下放的顺利进行至关重要。”相反，右翼代表谴责“行政改革”在地方分权的相关法律中地位不足，因此，经过协商的关于职权转移的谨慎措施通常并不会触及横向的相互依存，却需要高昂的财政成(26)本。因为这些措施使产生集体财产所需的运作支出增加了1倍。

首次行政改革始于1981年夏，地方分权这项政治改革既维护了国家行政，又加强了地方政府的自由、权力及职能权限。职能权限转移首先是一场正和博弈，具有三个特点。博弈中某些参与者（地方民选代表）的权力得以加强；在转移“整块职能权限”的同时维持“国家”与其他“机构行动者”（地方政府）间的交叉供资系统。要分离国家与地方政府之间的具体职能权限，就需要对国家肩负的使命进行明确定义，若这些职能权限不分离，地方分权就不会直接变成行政内部改革。与改革国家行政机器的运作机制相比，夯实甚至创造地方行政更为关键。地方分权是关于行政体系的渐进式（职能权限的转移是在协商中逐渐发展的）与间接式（随之会产生权力下放与派出部门的重组）改革。然而通过加强地方政府的职能权限并促进地方行政机构的真正发展，地方权力的增强最终将严重破坏国家行政机器的稳定性（参见下文第六部分）。都注意到了行政改革的缺席。一名社会党议员认为十分有必要进行行政内部改革，以弥补地方分权因过于政治化以及过于依赖授权所产生的有害影响：“随着地方分权以及新的地方责任的出现，确保国家权(25)力下放的顺利进行至关重要。”相反，右翼代表谴责“行政改革”在地方分权的相关法律中地位不足，因此，经过协商的关于职权转移的谨慎措施通常并不会触及横向的相互依存，却需要高昂的财政成(26)本。因为这些措施使产生集体财产所需的运作支出增加了1倍。

首次行政改革始于1981年夏，地方分权这项政治改革既维护了国家行政，又加强了地方政府的自由、权力及职能权限。职能权限转移首先是一场正和博弈，具有三个特点。博弈中某些参与者（地方民选代表）的权力得以加强；在转移“整块职能权限”的同时维持“国家”与其他“机构行动者”（地方政府）间的交叉供资系统。要分离国家与地方政府之间的具体职能权限，就需要对国家肩负的使命进行明确定义，若这些职能权限不分离，地方分权就不会直接变成行政内部改革。与改革国家行政机器的运作机制相比，夯实甚至创造地方行政更为关键。地方分权是关于行政体系的渐进式（职能权限的转移是在协商中逐渐发展的）与间接式（随之会产生权力下放与派出部门的重组）改革。然而通过加强地方政府的职能权限并促进地方行政机构的真正发展，地方权力的增强最终将严重破坏国家行政机器的稳定性（参见下文第六部分）。第三节　重塑公共职能：公务员法规的扩展

为研究制度转变，政治家凯瑟琳·瑟伦建议同时关注变化逻辑与(27)再生机制。第三次构型为此提供了机会。随着数位共产党人进入莫(28)鲁瓦第二届政府担任部长，曾在预测局任职的法国共产党人阿尼塞(29)·勒波尔也于1981年6月成为了公共职能与行政改革部部长。新任部长与他的部长办公室明确了对改革剧目的选择，这个改革剧目以关于公务员权利及义务的所有法律文本为对象，同时提议对该部捍卫的公务员法规的历史规则进行重新确认、系统梳理并顺应形势作出修改。媒体难免会将新任部长与莫里斯·多列士进行对照，这位曾先后在戴高乐政府以及古安政府时期担任公共职能部部长的共产党人，通过1946年10月19日法律成功落实了法国国家公务员的首套法规。阿尼(30)塞·勒波尔确立自己的继承人地位，并提议通过使1946年法规内容合理化以及将其应用范围扩大到地区和医院公共职能上以实现法规重建。巩固并重塑公务员历史法规的动力是什么呢？新任部长的行政干预措施主要聚焦于法规的合法性维度及其扩展方面，三个主要因素有助于我们理解此干预过程。

改革剧目的选择首先反映出部长及其办公室成员的信仰。阿尼塞·勒波尔办公室的组成特点是共产党人顾问占据相对主导地位：办公室主任由公务员总联合会-法国总工会前秘书长勒内·比杜兹担任，他尤其擅长处理公共职能方面的技术问题，并且掌握着重要的工会网络(31)(32)。他在1981年6月撰写的公共职能评价报告中主张从两个方面对法规进行改革：若要重新赋予公务员法规以法律性质，则须回溯至第三节　重塑公共职能：公务员法规的扩展

为研究制度转变，政治家凯瑟琳·瑟伦建议同时关注变化逻辑与(27)再生机制。第三次构型为此提供了机会。随着数位共产党人进入莫(28)鲁瓦第二届政府担任部长，曾在预测局任职的法国共产党人阿尼塞(29)·勒波尔也于1981年6月成为了公共职能与行政改革部部长。新任部长与他的部长办公室明确了对改革剧目的选择，这个改革剧目以关于公务员权利及义务的所有法律文本为对象，同时提议对该部捍卫的公务员法规的历史规则进行重新确认、系统梳理并顺应形势作出修改。媒体难免会将新任部长与莫里斯·多列士进行对照，这位曾先后在戴高乐政府以及古安政府时期担任公共职能部部长的共产党人，通过1946年10月19日法律成功落实了法国国家公务员的首套法规。阿尼(30)塞·勒波尔确立自己的继承人地位，并提议通过使1946年法规内容合理化以及将其应用范围扩大到地区和医院公共职能上以实现法规重建。巩固并重塑公务员历史法规的动力是什么呢？新任部长的行政干预措施主要聚焦于法规的合法性维度及其扩展方面，三个主要因素有助于我们理解此干预过程。

改革剧目的选择首先反映出部长及其办公室成员的信仰。阿尼塞·勒波尔办公室的组成特点是共产党人顾问占据相对主导地位：办公室主任由公务员总联合会-法国总工会前秘书长勒内·比杜兹担任，他尤其擅长处理公共职能方面的技术问题，并且掌握着重要的工会网络(31)(32)。他在1981年6月撰写的公共职能评价报告中主张从两个方面对法规进行改革：若要重新赋予公务员法规以法律性质，则须回溯至1959年2月4日颁布的法令，该法令提出要对有关公共职能的“基本保障”作出限制性解释，并将适用范围扩大到非正式任职人员、外围机构公职人员以及市镇在编人员当中。作为“我们国家与民主概念的(33)基本要素之一”，以及“欧洲一体化背景下资产阶级操控国家机器(34)和实现大资本政策的障碍”，公务员法规自然而然成为改革的优先对象。

阿尼塞·勒波尔及其团队所受到的束缚以及为自身行动寻求支持的需要，导致他们对公务员法规的后续关注和投入。密特朗总统和社会党最初反对将公共职能与行政改革部长职务（负责“反官僚主义”）委托给共产党人，因此他们处心积虑通过政府任命来限制这位(35)新部长施展拳脚的范围。除政治上的约束限制外，在莫鲁瓦第二届政府执政的最初几个月，预算局便直接对新任部长施加压力。按照密特朗竞选总统时的承诺，自1981年3月8日对经济法律法规进行修正以来，就有54 288个职位产生，其中33 696个职位属于公职；上调公职人员工资及退休金的提案也在1981年7月表决通过。于是冲突随即产生：

“我被任命为部长时，第一个想见我的人是让·舒萨，预算局的新局长。他跟我说，‘标准就是公务员增长人数为零’。而工会则要求‘招聘更多的人’。密特朗在他的110号提案中承诺将创造工作岗位，其中包括一部分国家公职岗位。这简直是恩典，但真正的恩典只持续了两三个月。”（阿尼塞·勒波尔访谈）

1981年到1984年间，公共职能部和预算部之间的斗争愈演愈烈，但这种斗争也反映出了结构性对立，而这种对立在1945年公共1959年2月4日颁布的法令，该法令提出要对有关公共职能的“基本保障”作出限制性解释，并将适用范围扩大到非正式任职人员、外围机构公职人员以及市镇在编人员当中。作为“我们国家与民主概念的(33)基本要素之一”，以及“欧洲一体化背景下资产阶级操控国家机器(34)和实现大资本政策的障碍”，公务员法规自然而然成为改革的优先对象。

阿尼塞·勒波尔及其团队所受到的束缚以及为自身行动寻求支持的需要，导致他们对公务员法规的后续关注和投入。密特朗总统和社会党最初反对将公共职能与行政改革部长职务（负责“反官僚主义”）委托给共产党人，因此他们处心积虑通过政府任命来限制这位(35)新部长施展拳脚的范围。除政治上的约束限制外，在莫鲁瓦第二届政府执政的最初几个月，预算局便直接对新任部长施加压力。按照密特朗竞选总统时的承诺，自1981年3月8日对经济法律法规进行修正以来，就有54 288个职位产生，其中33 696个职位属于公职；上调公职人员工资及退休金的提案也在1981年7月表决通过。于是冲突随即产生：

“我被任命为部长时，第一个想见我的人是让·舒萨，预算局的新局长。他跟我说，‘标准就是公务员增长人数为零’。而工会则要求‘招聘更多的人’。密特朗在他的110号提案中承诺将创造工作岗位，其中包括一部分国家公职岗位。这简直是恩典，但真正的恩典只持续了两三个月。”（阿尼塞·勒波尔访谈）

1981年到1984年间，公共职能部和预算部之间的斗争愈演愈烈，但这种斗争也反映出了结构性对立，而这种对立在1945年公共职能与行政管理总局建立之时就已十分明显，因为预算局曾对它的成立提出了异议。公共职能部的作用从传统意义上讲是受限的，其下属的公共职能与行政管理总局（唯一一个局）负责制定关于公务员法规、招聘、任期和培训的所有法律文件。公共职能与行政管理总局的工作活动由三种主要关系勾勒出来：与各行业部人事处的正常关系，各人事处要求其明确公务员权利；与预算局的约束关系，预算局在技术和财政上约束公共职能部的决策与选择并力图削弱公共职能部的自主权；与公共职能工会组织的协商关系，与此类工会组织进行协商是公共职能部的主要工作活动之一。从历史上看，公共职能部向来都是资源有限（尤其在面对预算部时）却又寻求自主的行动者。由于公共职能部的内在专长首先是法律，执行一项真正的政策所需的补充资源往往来自部长的个人建议及其办公室的政治倡议。1981年左翼执政党之间的竞争加剧了这种情况，于是工会组织的支持便成为使公共职能部在政府内部的行为合法化的重要来源。阿尼塞·勒波尔因自身的政治标签而被认为更亲近公务员总联合会-法国总工会，他力图有条不紊地将所有公务员工会都团结在自己周围。新任部长的最初几项决策加强了社会协商机制，包括从工会组织处获取信息、确定讨论方法和咨询阶段。部长随后增发若干政令与通告，以巩固与对等制和工会(36)权利有关的法规构成要素。他还将共产党规划中所设想的改革纳入(37)自己的考量范畴，当然这也恰好符合工会组织的诉求。在与工会的频繁互动下，阿尼塞·勒波尔逐渐陷入依附境地：他在过多考虑公务员工会立场的同时，也愈加难以摆脱工会的要求以及工会之间存在分歧或竞相许诺所造成的不利影响。为避免局势向不可控的方向发展，部长亟需借助新的法律文本来掌握主动权。12项法律、94项重要政(38)令以及128项有效签署的通告，3年中从不停歇的改革步伐表明，职能与行政管理总局建立之时就已十分明显，因为预算局曾对它的成立提出了异议。公共职能部的作用从传统意义上讲是受限的，其下属的公共职能与行政管理总局（唯一一个局）负责制定关于公务员法规、招聘、任期和培训的所有法律文件。公共职能与行政管理总局的工作活动由三种主要关系勾勒出来：与各行业部人事处的正常关系，各人事处要求其明确公务员权利；与预算局的约束关系，预算局在技术和财政上约束公共职能部的决策与选择并力图削弱公共职能部的自主权；与公共职能工会组织的协商关系，与此类工会组织进行协商是公共职能部的主要工作活动之一。从历史上看，公共职能部向来都是资源有限（尤其在面对预算部时）却又寻求自主的行动者。由于公共职能部的内在专长首先是法律，执行一项真正的政策所需的补充资源往往来自部长的个人建议及其办公室的政治倡议。1981年左翼执政党之间的竞争加剧了这种情况，于是工会组织的支持便成为使公共职能部在政府内部的行为合法化的重要来源。阿尼塞·勒波尔因自身的政治标签而被认为更亲近公务员总联合会-法国总工会，他力图有条不紊地将所有公务员工会都团结在自己周围。新任部长的最初几项决策加强了社会协商机制，包括从工会组织处获取信息、确定讨论方法和咨询阶段。部长随后增发若干政令与通告，以巩固与对等制和工会(36)权利有关的法规构成要素。他还将共产党规划中所设想的改革纳入(37)自己的考量范畴，当然这也恰好符合工会组织的诉求。在与工会的频繁互动下，阿尼塞·勒波尔逐渐陷入依附境地：他在过多考虑公务员工会立场的同时，也愈加难以摆脱工会的要求以及工会之间存在分歧或竞相许诺所造成的不利影响。为避免局势向不可控的方向发展，部长亟需借助新的法律文本来掌握主动权。12项法律、94项重要政(38)令以及128项有效签署的通告，3年中从不停歇的改革步伐表明，