些国企成为新的僵尸企业，还有一些国企则面临产能过剩所带来的效益下滑。其二是普通公众和国际社会对国资垄断经营、高额补贴和不公平竞争现状的不满。除了那些成为僵尸企业和由于产能过剩而亏损的国企，有些盈利国企的高额利润长期以来与市场的垄断地位、政府的高额补贴，和由此形成的与民营企业的不公平竞争密不可分。以至于有人形象地说，“放条狗到行长的位子上，银行照样赚钱”。部分国企的垄断经营、高额补贴和不公平竞争不仅挤压了民企的发展空间，同时成为中国和包括美国在内的一些国家贸易摩擦的深层次原因。而通过发起新一轮国企改革，参与混改的民资有望从中“分一杯羹”。同时国企混改也可开启我国结构性改革之路，使国企逐步成为符合竞争中性原则的市场主体，最终使市场在资源配置中发挥基础性作用。我们看到，正是在上述两方面的现实背景下，2013年前后我国发起了新一轮以所有制混合为典型特征的国企改革，这一改革被形象地称为“国企混改”。

第二，坚持引入民资背景战投的混改方向是由新一轮混改试图解决的国企核心问题决定的。

国企面临的核心问题是由于所有者缺位和金字塔控股结构下长的委托代理链条，经理人理论上向股东负有的诚信责任变得模糊不清。在国企中，为经理人做出错误决策最后承担责任的是名义上属于国家最终由纳税人买单的国有资本，而做出决策的却是并不需要承担最终责任的国企高管。弗里德曼曾经有一个十分形象的说法：“花自己的钱办自己的事，既讲效率又讲节约；花自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率；花别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约；而花别人些国企成为新的僵尸企业，还有一些国企则面临产能过剩所带来的效益下滑。其二是普通公众和国际社会对国资垄断经营、高额补贴和不公平竞争现状的不满。除了那些成为僵尸企业和由于产能过剩而亏损的国企，有些盈利国企的高额利润长期以来与市场的垄断地位、政府的高额补贴，和由此形成的与民营企业的不公平竞争密不可分。以至于有人形象地说，“放条狗到行长的位子上，银行照样赚钱”。部分国企的垄断经营、高额补贴和不公平竞争不仅挤压了民企的发展空间，同时成为中国和包括美国在内的一些国家贸易摩擦的深层次原因。而通过发起新一轮国企改革，参与混改的民资有望从中“分一杯羹”。同时国企混改也可开启我国结构性改革之路，使国企逐步成为符合竞争中性原则的市场主体，最终使市场在资源配置中发挥基础性作用。我们看到，正是在上述两方面的现实背景下，2013年前后我国发起了新一轮以所有制混合为典型特征的国企改革，这一改革被形象地称为“国企混改”。

第二，坚持引入民资背景战投的混改方向是由新一轮混改试图解决的国企核心问题决定的。

国企面临的核心问题是由于所有者缺位和金字塔控股结构下长的委托代理链条，经理人理论上向股东负有的诚信责任变得模糊不清。在国企中，为经理人做出错误决策最后承担责任的是名义上属于国家最终由纳税人买单的国有资本，而做出决策的却是并不需要承担最终责任的国企高管。弗里德曼曾经有一个十分形象的说法：“花自己的钱办自己的事，既讲效率又讲节约；花自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率；花别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约；而花别人的钱办别人的事，则既不讲节约也不讲效率”。由于模糊的诚信责任，所有者缺位下的国企经理人显然成为“花别人钱办别人的事”的一个典型。

不仅如此，处于金字塔式控股结构下的国企进一步延长了经理人与最终承担责任的纳税人之间的委托代理链条，使经理人在所有者缺位下已经模糊的诚信责任变得更加模糊。在我国一些链条动辄七八层，控股、参股上千家法人机构的国企控股集团中，经理人除了向直接控股的上一级大股东负责外，最终能够为他做出的错误决策承担责任的国有资本如何保值和增值，以及国有资本背后的真正出资者“纳税人”的权益如何保障的问题往往并不在他的考虑之列。这使得在金字塔控股结构下作为大股东代表的董事长往往成为国有资本该层级的实际控制人。伴随着金字塔控股结构下委托代理链条的延长，所有者缺位下导致的内部人控制现象更趋严重。

理论上，集体享有所有者权益的股东一方面以出资额为限承担公司未来经营风险，另一方面通过在股东大会上投票表决对公司发展重大事项进行最后裁决。因而，与其他利益相关者相比，股东不仅有动机而且有法律赋予和保障的权利来监督经理人。围绕如何通过资本社会化解决国企作为所有者的股东的缺位问题，过去40年的国企改革实践沿着资本社会化的思路至少展开了以下两个阶段的艰苦探索。第一阶段是改革早期通过股份合作制实现资本社会化阶段。国企员工同时成为持股的股东，资本在企业内部实现社会化。股东与员工身份的利益冲突使股份合作制并没有走很远。第二阶段是通过上市和股份制改造实现资本社会化阶段。上市和股份制改造使资本社会化突破一个的钱办别人的事，则既不讲节约也不讲效率”。由于模糊的诚信责任，所有者缺位下的国企经理人显然成为“花别人钱办别人的事”的一个典型。

不仅如此，处于金字塔式控股结构下的国企进一步延长了经理人与最终承担责任的纳税人之间的委托代理链条，使经理人在所有者缺位下已经模糊的诚信责任变得更加模糊。在我国一些链条动辄七八层，控股、参股上千家法人机构的国企控股集团中，经理人除了向直接控股的上一级大股东负责外，最终能够为他做出的错误决策承担责任的国有资本如何保值和增值，以及国有资本背后的真正出资者“纳税人”的权益如何保障的问题往往并不在他的考虑之列。这使得在金字塔控股结构下作为大股东代表的董事长往往成为国有资本该层级的实际控制人。伴随着金字塔控股结构下委托代理链条的延长，所有者缺位下导致的内部人控制现象更趋严重。

理论上，集体享有所有者权益的股东一方面以出资额为限承担公司未来经营风险，另一方面通过在股东大会上投票表决对公司发展重大事项进行最后裁决。因而，与其他利益相关者相比，股东不仅有动机而且有法律赋予和保障的权利来监督经理人。围绕如何通过资本社会化解决国企作为所有者的股东的缺位问题，过去40年的国企改革实践沿着资本社会化的思路至少展开了以下两个阶段的艰苦探索。第一阶段是改革早期通过股份合作制实现资本社会化阶段。国企员工同时成为持股的股东，资本在企业内部实现社会化。股东与员工身份的利益冲突使股份合作制并没有走很远。第二阶段是通过上市和股份制改造实现资本社会化阶段。上市和股份制改造使资本社会化突破一个企业，实现在全社会范围内的社会化。

两个阶段的国企改革尽管通过让员工成为股东（股份合作制）和股份制改造后引入外部分散股东（股份制改造）这两种资本社会化方式为国企引入了股东，但并没有使他们成功“上位”，代替缺失的所有者，积极地履行监督职责。这集中体现在，作为控股股东，国资往往持有控制性股份，形成“一股独大”的治理范式。上市公司尽管作为优秀企业的代表已经在现代企业制度的创立和公司治理规范上迈出了至关重要的一步，但散户无法有效参与公司治理和形成股权制衡的结果是国有控股上市公司长期业绩表现低于作为对照的上市民企。而对于那些并没有上市完成资本社会化的国企，缺乏权力制衡的治理构架使这些企业的效率更加低下，业绩表现更加糟糕。

针对已经完成资本社会化的国有上市公司和尚未上市的国资公司治理存在的缺乏权力制衡和有效监督的现状，新一轮国企混改明确提出，把引入盈利动机明确的民资背景的战略投资者实现所有制的混合作为国企改革新一轮资本社会化的重点，根本目的是解决以往国企改革尚未解决的使所有者真正“上位”的问题。这些新引入的民资背景战投一方面与国资共同承担企业未来经营的风险，另一方面可以借助股东会和董事会等治理平台，积极利用法律赋予和保障的权利来监督经理人，使公司治理的权威重新回归到股东上，实现国企向现代企业制度的转化。因此，在上述意义上，目前正在积极推进的国企混改是在我国40年国企改革资本社会化路径延续的基础上，围绕已经引入的股东如何真正“上位”展开的新的改革尝试。

概括而言，引入民资背景的战投对于新一轮国企改革围绕重点关企业，实现在全社会范围内的社会化。

两个阶段的国企改革尽管通过让员工成为股东（股份合作制）和股份制改造后引入外部分散股东（股份制改造）这两种资本社会化方式为国企引入了股东，但并没有使他们成功“上位”，代替缺失的所有者，积极地履行监督职责。这集中体现在，作为控股股东，国资往往持有控制性股份，形成“一股独大”的治理范式。上市公司尽管作为优秀企业的代表已经在现代企业制度的创立和公司治理规范上迈出了至关重要的一步，但散户无法有效参与公司治理和形成股权制衡的结果是国有控股上市公司长期业绩表现低于作为对照的上市民企。而对于那些并没有上市完成资本社会化的国企，缺乏权力制衡的治理构架使这些企业的效率更加低下，业绩表现更加糟糕。

针对已经完成资本社会化的国有上市公司和尚未上市的国资公司治理存在的缺乏权力制衡和有效监督的现状，新一轮国企混改明确提出，把引入盈利动机明确的民资背景的战略投资者实现所有制的混合作为国企改革新一轮资本社会化的重点，根本目的是解决以往国企改革尚未解决的使所有者真正“上位”的问题。这些新引入的民资背景战投一方面与国资共同承担企业未来经营的风险，另一方面可以借助股东会和董事会等治理平台，积极利用法律赋予和保障的权利来监督经理人，使公司治理的权威重新回归到股东上，实现国企向现代企业制度的转化。因此，在上述意义上，目前正在积极推进的国企混改是在我国40年国企改革资本社会化路径延续的基础上，围绕已经引入的股东如何真正“上位”展开的新的改革尝试。

概括而言，引入民资背景的战投对于新一轮国企改革围绕重点关注的如何使引入的股东真正“上位”解决所有者缺位的问题有以下几方面的作用。

其一，明确股东的盈利动机。我们看到，一旦引入民资背景的战投，直接承担未来经营风险的事实使这些民资往往有着与国资相比更加明确的盈利动机；而明确的盈利动机将驱使其积极推动企业打破以往国企僵化的经营管理体制形成的束缚，制定有利于提升经理人激励的举措，最终带来经营机制和管理体制的转化。因此，通过引入民资背景战投开展混改之所以重要，恰恰在于它通过利用民资天然的明确盈利动机解决了为经理人引入和设计激励机制的股东内在和长效激励的问题。而这是以往很多国资及其代理人通过后天植入的短期激励无法长久维持的。

其二，引入所有制性质不同的民资有助于防范以往国企“一股独大”下的监督过度问题。通过引入民资背景的战投，盈利动机明确的战投将与原国有控股股东之间形成竞争关系，从而形成股权制衡的分权控制格局，并由此成为以往国企“一股独大”下国有控股股东及其代理人做出错误决策的重要纠错机制。盈利动机明确的战投及其委派的董事代表会及时阻止主要股东做出的有损自身利益的商业决策。新引入的民资不仅可以有效地避免大股东“一股独大”容易导致的监督过度和决策失误，同时可以形成对经理人的制约，避免内部人控制问题的出现。

其三，引入民资背景的战投不仅有助于解决所有者缺位问题，还有助于解决以往国企普遍存在的预算软约束等问题。对于与政府天然具有政治关联的国有企业，出于保持就业、税收增长和维护社会稳定注的如何使引入的股东真正“上位”解决所有者缺位的问题有以下几方面的作用。

其一，明确股东的盈利动机。我们看到，一旦引入民资背景的战投，直接承担未来经营风险的事实使这些民资往往有着与国资相比更加明确的盈利动机；而明确的盈利动机将驱使其积极推动企业打破以往国企僵化的经营管理体制形成的束缚，制定有利于提升经理人激励的举措，最终带来经营机制和管理体制的转化。因此，通过引入民资背景战投开展混改之所以重要，恰恰在于它通过利用民资天然的明确盈利动机解决了为经理人引入和设计激励机制的股东内在和长效激励的问题。而这是以往很多国资及其代理人通过后天植入的短期激励无法长久维持的。

其二，引入所有制性质不同的民资有助于防范以往国企“一股独大”下的监督过度问题。通过引入民资背景的战投，盈利动机明确的战投将与原国有控股股东之间形成竞争关系，从而形成股权制衡的分权控制格局，并由此成为以往国企“一股独大”下国有控股股东及其代理人做出错误决策的重要纠错机制。盈利动机明确的战投及其委派的董事代表会及时阻止主要股东做出的有损自身利益的商业决策。新引入的民资不仅可以有效地避免大股东“一股独大”容易导致的监督过度和决策失误，同时可以形成对经理人的制约，避免内部人控制问题的出现。

其三，引入民资背景的战投不仅有助于解决所有者缺位问题，还有助于解决以往国企普遍存在的预算软约束等问题。对于与政府天然具有政治关联的国有企业，出于保持就业、税收增长和维护社会稳定的需要，国有银行在政府的授意下，不仅不会将资不抵债的企业推向破产清算，反而会进一步追加贷款以挽救濒临倒闭的企业，从而使得原本硬的预算约束软化。多年来，发生在国企的僵尸企业、产能过剩等问题其根源在于预算软约束。而混改引入的民资背景的战投首先将成为企业可能的错误决策的风险分担者。风险在包括战投在内的股东之间分担，在一定程度上避免了以往决策错误不得不最终由来自纳税人的财政补贴买单的风险，使得原本软化的预算约束逐步硬化起来。我们知道，“父爱主义”下的国企面临的政府隐性担保和预算软约束长期以来受到理论界和普通民众的广泛批评，甚至成为最近中美贸易摩擦的一个焦点。

正是由于上述三个方面的潜在作用，我们看到，通过引入所有制性质不同的民资背景的战投，新一轮混改具备了在更深层次解决国企长期面临的所有者缺位问题的可能性。

第三，坚持引入民资背景战投的混改方向是在对过去通过国资之间的“混”进行混改的失败教训和成功经验总结基础上得到的。

目前一些国企混改正在尝试的国资同一所有制的“混”事实上在我国国企改革的历史上曾多次出现过。一个典型的例子来自广东韶钢集团的重组。2011年8月，广东省国资委将其对韶钢集团51%的股权无偿划转给宝钢集团。在无偿划转后，宝钢集团将通过韶钢集团间接持有韶钢松山36.27%的股权。我们看到，在2019年9月，宝武对马钢的重组中采用了类似的方式。安徽省国资委将马钢集团51%的股权无偿划转至中国宝武。通过本次收购，中国宝武将直接持有马钢集团51%的股权，并通过马钢集团间接持有马钢股份45.54%的股份，成的需要，国有银行在政府的授意下，不仅不会将资不抵债的企业推向破产清算，反而会进一步追加贷款以挽救濒临倒闭的企业，从而使得原本硬的预算约束软化。多年来，发生在国企的僵尸企业、产能过剩等问题其根源在于预算软约束。而混改引入的民资背景的战投首先将成为企业可能的错误决策的风险分担者。风险在包括战投在内的股东之间分担，在一定程度上避免了以往决策错误不得不最终由来自纳税人的财政补贴买单的风险，使得原本软化的预算约束逐步硬化起来。我们知道，“父爱主义”下的国企面临的政府隐性担保和预算软约束长期以来受到理论界和普通民众的广泛批评，甚至成为最近中美贸易摩擦的一个焦点。

正是由于上述三个方面的潜在作用，我们看到，通过引入所有制性质不同的民资背景的战投，新一轮混改具备了在更深层次解决国企长期面临的所有者缺位问题的可能性。

第三，坚持引入民资背景战投的混改方向是在对过去通过国资之间的“混”进行混改的失败教训和成功经验总结基础上得到的。

目前一些国企混改正在尝试的国资同一所有制的“混”事实上在我国国企改革的历史上曾多次出现过。一个典型的例子来自广东韶钢集团的重组。2011年8月，广东省国资委将其对韶钢集团51%的股权无偿划转给宝钢集团。在无偿划转后，宝钢集团将通过韶钢集团间接持有韶钢松山36.27%的股权。我们看到，在2019年9月，宝武对马钢的重组中采用了类似的方式。安徽省国资委将马钢集团51%的股权无偿划转至中国宝武。通过本次收购，中国宝武将直接持有马钢集团51%的股权，并通过马钢集团间接持有马钢股份45.54%的股份，成