须分析第五次改革构型及其各组成部分（专业、行政和政治）的相互依赖性。在本书的第六部分，我们将论证“国家改革”的过程实际上由国际环境的变动而导致，是两个平行而又互补过程的结合，是政府内部分工的结果。一方面，关于重组的新管理主义剧目是三个主要部（内政部、预算部、公共职能部）权力斗争的结果。面对大环境的改变，三个部都参与到跨领域跨部门的行政改革计划中去，并将自己的愿景强加到新的国家组织结构之上。这种政府内部权力的斗争加剧了本次改革的竞争性，改革对法国行政的历史性规则提出了挑战，并保证了新型管理手段的推进。另一方面，一些高级官员，尤其是来自由国家直接控制的，不在各部领导范围内的高级官员，同时也提出了自己对行政组织的全面见解，他们借鉴了新公共管理运动的理念，认为其更能应对当代国家的挑战以及法国行政体系所面临的特殊困难。法国新公共管理运动的成功，不能看作1980年代提倡“公共管理”理念的专家团体在行政和司法上的成功（相反，我们已讨论过他们相对边缘化的问题），而应看作高级官员群体对他们的剥夺和取代。正是这些活跃于1990年代的高官团体，将已在英、美等国所构建的跨国网络中日臻完善的新公共管理学说挪用到法国。是他们谱写了法国改革的新篇章，充当了新公共管理的“翻译者”、“媒介”和“进口商”，成为了这方面的专家。这种双重动因体现在国家改革中新形式的政治承诺：意义深刻的广告标语、更为强制性的改革机制、对中央权力的细化、政策与行政的二元对立。即便这些承诺并不总是成功的，却也反映出了个体官员和机构对改革的重视。他们愈发关注（组织、财政、人力等方面的）公共行动手段，也可以说是为了他们自己。“国家的自我关注”在政府活动中占有越来越重要的位置。行政体系中官僚主义形式问题成为集体关切的问题，这就要求在国家内部设立须分析第五次改革构型及其各组成部分（专业、行政和政治）的相互依赖性。在本书的第六部分，我们将论证“国家改革”的过程实际上由国际环境的变动而导致，是两个平行而又互补过程的结合，是政府内部分工的结果。一方面，关于重组的新管理主义剧目是三个主要部（内政部、预算部、公共职能部）权力斗争的结果。面对大环境的改变，三个部都参与到跨领域跨部门的行政改革计划中去，并将自己的愿景强加到新的国家组织结构之上。这种政府内部权力的斗争加剧了本次改革的竞争性，改革对法国行政的历史性规则提出了挑战，并保证了新型管理手段的推进。另一方面，一些高级官员，尤其是来自由国家直接控制的，不在各部领导范围内的高级官员，同时也提出了自己对行政组织的全面见解，他们借鉴了新公共管理运动的理念，认为其更能应对当代国家的挑战以及法国行政体系所面临的特殊困难。法国新公共管理运动的成功，不能看作1980年代提倡“公共管理”理念的专家团体在行政和司法上的成功（相反，我们已讨论过他们相对边缘化的问题），而应看作高级官员群体对他们的剥夺和取代。正是这些活跃于1990年代的高官团体，将已在英、美等国所构建的跨国网络中日臻完善的新公共管理学说挪用到法国。是他们谱写了法国改革的新篇章，充当了新公共管理的“翻译者”、“媒介”和“进口商”，成为了这方面的专家。这种双重动因体现在国家改革中新形式的政治承诺：意义深刻的广告标语、更为强制性的改革机制、对中央权力的细化、政策与行政的二元对立。即便这些承诺并不总是成功的，却也反映出了个体官员和机构对改革的重视。他们愈发关注（组织、财政、人力等方面的）公共行动手段，也可以说是为了他们自己。“国家的自我关注”在政府活动中占有越来越重要的位置。行政体系中官僚主义形式问题成为集体关切的问题，这就要求在国家内部设立专门机构。

(1)　罗伯特·D.帕特南，《外交与国内政治：双层博弈逻辑》，载《国际组织》第42卷第3期，1988年，第427—460页；B.盖伊·彼得斯，《民主巩固进程中的公务员制度》，载《国际社会学杂志》第143期，1995年，第127—140页。专门机构。

(1)　罗伯特·D.帕特南，《外交与国内政治：双层博弈逻辑》，载《国际组织》第42卷第3期，1988年，第427—460页；B.盖伊·彼得斯，《民主巩固进程中的公务员制度》，载《国际社会学杂志》第143期，1995年，第127—140页。第一章

政府中三个相互依存的增长过程

新的改革构型的出发点是对三个主要过程之间重合部分的经验观察，而这三个主要过程强烈影响着1990年代初人们对国家机器管理问题的看法。

第一节　预算削减与国家改革

从1991年到1994年，法国首先遭遇了一次财政危机，主要表现为财政赤字的扩大、债务负担的加重、对金融市场的依赖进一步加强(1)。公共行政部门的财政赤字（中央政府、地方政府、社会保障部门的资金需求）已从1990年的101 089亿法郎扩大到1991年的147 078亿法郎（占国内生产总值的2%），到1993年的4 307亿法郎（占国内生产总值的5.9%），再到1995年的4 038亿法郎（占国内生产总值的5%）。国家预算赤字从1991年的1 124亿法郎扩大到1992年的2 346亿法郎，再到1994年的3 640亿法郎（增加91%）。政府赤字占国内生产总值的比例甚至恢复到1983年至1985年期间的水平。同时，政府年底净债务也由1991年的12 280亿法郎增长至1995年的26 340亿法(2)郎。由于高额的实际利率，债务负担如同“雪球效应”越滚越大，由1980年占国家预算的4.9%增至1992年占国家预算的13.2%。在这第一章

政府中三个相互依存的增长过程

新的改革构型的出发点是对三个主要过程之间重合部分的经验观察，而这三个主要过程强烈影响着1990年代初人们对国家机器管理问题的看法。

第一节　预算削减与国家改革

从1991年到1994年，法国首先遭遇了一次财政危机，主要表现为财政赤字的扩大、债务负担的加重、对金融市场的依赖进一步加强(1)。公共行政部门的财政赤字（中央政府、地方政府、社会保障部门的资金需求）已从1990年的101 089亿法郎扩大到1991年的147 078亿法郎（占国内生产总值的2%），到1993年的4 307亿法郎（占国内生产总值的5.9%），再到1995年的4 038亿法郎（占国内生产总值的5%）。国家预算赤字从1991年的1 124亿法郎扩大到1992年的2 346亿法郎，再到1994年的3 640亿法郎（增加91%）。政府赤字占国内生产总值的比例甚至恢复到1983年至1985年期间的水平。同时，政府年底净债务也由1991年的12 280亿法郎增长至1995年的26 340亿法(2)郎。由于高额的实际利率，债务负担如同“雪球效应”越滚越大，由1980年占国家预算的4.9%增至1992年占国家预算的13.2%。在这段时期，整个欧洲范围内都出现了公共财政（赤字和债务）紧张的状况。事实上，这些降级是在1992年2月7日签署的《马斯特里赫特条约》新规范背景下发生的，该条约促进了欧洲货币联盟的缔结。这项“欧洲条约”（第104C条）规定了新的预算政策标准，即著名的“趋同标准”，要求欧元区内各国将预算赤字控制在国内生产总值的3%以内、国家债务控制在国内生产总值的60%以内。通过监督程序以及对各国预算情况的评定，欧盟委员会及其成员国伙伴们通过预算监督和(3)制裁机制将自己打造成“标准执行者”，而各国通过构造国家预算(4)权限的框架，创造出“预算政策的新外部性”。金融市场的压力增加了财政赤字和债务问题的严重性。媒体发布的史无前例的数据，可以看出政府的预算和金融情况。从此，来自财政赤字和债务问题的挑战，《马斯特里赫特条约》的著名标准都十分具有战略意义，不仅因为它们影响着欧洲货币联盟的进程，而且因为它们使得各国更加依赖于国际金融市场，一旦预算不达标，将严重受到其影响。在这种情况下，经济政策选择的问题更加严重。1991年至1993年期间，经济与财政部内部发生的几次论战就证明了这一点。预算局和预测局的一些要员对围绕在总理皮埃尔·贝雷瓦戈身边的团队所鼓吹的经济政策提出了质疑，他们所支持的是另一个政策，要求“脱离马克”，降低利率，减少强制性征税，实施更为紧缩的预算政策，强调依靠结构改革的手段而非严谨的措施进行改革。他们认为法郎与马克的关系问题应该被重视，货币优先原则要改变。这次的论战不仅局限于高级官员的内部，经济学家也纷纷发表了见解。财政赤字和公共债务的不断加重证明紧缩措施与现代化措施的结合还不够充分，同时也为更加雄心勃勃的“国家改革”提供了新的内在理由。1991年至1993年期间，当时法国的政府已在议会中失去多数党的位置，议会被迫重组多数党。段时期，整个欧洲范围内都出现了公共财政（赤字和债务）紧张的状况。事实上，这些降级是在1992年2月7日签署的《马斯特里赫特条约》新规范背景下发生的，该条约促进了欧洲货币联盟的缔结。这项“欧洲条约”（第104C条）规定了新的预算政策标准，即著名的“趋同标准”，要求欧元区内各国将预算赤字控制在国内生产总值的3%以内、国家债务控制在国内生产总值的60%以内。通过监督程序以及对各国预算情况的评定，欧盟委员会及其成员国伙伴们通过预算监督和(3)制裁机制将自己打造成“标准执行者”，而各国通过构造国家预算(4)权限的框架，创造出“预算政策的新外部性”。金融市场的压力增加了财政赤字和债务问题的严重性。媒体发布的史无前例的数据，可以看出政府的预算和金融情况。从此，来自财政赤字和债务问题的挑战，《马斯特里赫特条约》的著名标准都十分具有战略意义，不仅因为它们影响着欧洲货币联盟的进程，而且因为它们使得各国更加依赖于国际金融市场，一旦预算不达标，将严重受到其影响。在这种情况下，经济政策选择的问题更加严重。1991年至1993年期间，经济与财政部内部发生的几次论战就证明了这一点。预算局和预测局的一些要员对围绕在总理皮埃尔·贝雷瓦戈身边的团队所鼓吹的经济政策提出了质疑，他们所支持的是另一个政策，要求“脱离马克”，降低利率，减少强制性征税，实施更为紧缩的预算政策，强调依靠结构改革的手段而非严谨的措施进行改革。他们认为法郎与马克的关系问题应该被重视，货币优先原则要改变。这次的论战不仅局限于高级官员的内部，经济学家也纷纷发表了见解。财政赤字和公共债务的不断加重证明紧缩措施与现代化措施的结合还不够充分，同时也为更加雄心勃勃的“国家改革”提供了新的内在理由。1991年至1993年期间，当时法国的政府已在议会中失去多数党的位置，议会被迫重组多数党。像许多已在国外（加拿大、美国、英国）实施的政策一样，主张通过改革政府结构并减少公共开销的“国家改革”方案已被视为解决国家财政危机的策略。

公共财政危机与“国家改革”必要性之间的关系愈发紧密，其实也是“雇主压力集团”作用的结果，他们利用这种关系操控1993年和1995年的候选人以捍卫自身更为自由的立场。自1991年10月起，克勒松政府继续实施“公共服务复兴计划”，而与法国雇主委员会交往密切的企业研究所在伊夫·卡纳克的领导下围绕“国家现代化与竞(5)争力”主题召开了第三次大会。1993年1月，在欧洲单一市场的前景展望中，法国雇主委员会呼吁国家为提高竞争力进行三重改革：对主要职能进行重组、发扬服务精神以及减少支出。法国雇主委员会这三个方面主张涵盖了新公共管理的全部维度，概括了公共报告中逐渐发布的措施：对政府职能进行重新调整、建设竞争型政府、改进公共管理手段（绩效指标、管理监督、管理权力和责任的下放、代理机构的发展、客户角色）、人力资源管理现代化（问责制）。自1993年起，这些主张逐渐系统化，其正确性已经逐渐被国家危机尤其是财政危机所证明。法国雇主委员会列举统计的财政赤字和债务增长的数据，强调了其认为强制性征税水平过高的看法。公共赤字被视作融资障碍的原因：政府借款不再可供企业和消费者使用，财政赤字使得实际利率上升，对企业不利。雇主们认为，用“国家改革”来解决公共赤字问题已刻不容缓。而当法国雇主委员会聘用曾经担任预算局第二分局局长的前政府官员时，这种信念就更加坚定了。这位前政府高官曾专门负责监测公务员编制人数和工资变化情况，自1994年起，他成为法国雇主委员会中负责经济事务的总干事，他同法国雇主委员会副主席像许多已在国外（加拿大、美国、英国）实施的政策一样，主张通过改革政府结构并减少公共开销的“国家改革”方案已被视为解决国家财政危机的策略。

公共财政危机与“国家改革”必要性之间的关系愈发紧密，其实也是“雇主压力集团”作用的结果，他们利用这种关系操控1993年和1995年的候选人以捍卫自身更为自由的立场。自1991年10月起，克勒松政府继续实施“公共服务复兴计划”，而与法国雇主委员会交往密切的企业研究所在伊夫·卡纳克的领导下围绕“国家现代化与竞(5)争力”主题召开了第三次大会。1993年1月，在欧洲单一市场的前景展望中，法国雇主委员会呼吁国家为提高竞争力进行三重改革：对主要职能进行重组、发扬服务精神以及减少支出。法国雇主委员会这三个方面主张涵盖了新公共管理的全部维度，概括了公共报告中逐渐发布的措施：对政府职能进行重新调整、建设竞争型政府、改进公共管理手段（绩效指标、管理监督、管理权力和责任的下放、代理机构的发展、客户角色）、人力资源管理现代化（问责制）。自1993年起，这些主张逐渐系统化，其正确性已经逐渐被国家危机尤其是财政危机所证明。法国雇主委员会列举统计的财政赤字和债务增长的数据，强调了其认为强制性征税水平过高的看法。公共赤字被视作融资障碍的原因：政府借款不再可供企业和消费者使用，财政赤字使得实际利率上升，对企业不利。雇主们认为，用“国家改革”来解决公共赤字问题已刻不容缓。而当法国雇主委员会聘用曾经担任预算局第二分局局长的前政府官员时，这种信念就更加坚定了。这位前政府高官曾专门负责监测公务员编制人数和工资变化情况，自1994年起，他成为法国雇主委员会中负责经济事务的总干事，他同法国雇主委员会副主席