策：这些承诺通过大量行政改革的措施得以实现，而这些措施包含：加强公共政策办事处的自治、限制收入增长、预算改革以及分权政策(5)。而法国在同一时期的情况则完全不同。对法国来说，干预行政同样重要，然而这些行政干预在方针上有很大的区别，且这些方针并没有改变，反而是强化了行政体系的已有特点。地方分权加强了地方政府及其行政管理能力，但也基本没有变动行政区划的组织。相反，地方分权维系了各级政府的协调，并增加了地方民选代表在法国行政政治体制中的分量。与此同时，它给将来一些改革政策的落实增加了成本，因为各小型市镇或各省的民选代表，往往最先提出要维护当地的国家权力下放部门。与此同时，通过理性化改革，公共职权地位改革再次涉及已有规则，并对其进行了修改。这项政策的重要性日益凸显，因为为公务员工会代表提供了一个决策优先渠道，增强了公共职能共同价值的合理性，也为社会、行政和政治的三者联合促进了组织管理、权力提升及集体动员。这三者的联合同时维护了已有的组织模式和规则。同时，1982年至1983年经济政策遭遇转折点，由预算局主张实行了一项“紧缩政策”，所有这些都是在特定政治背景下展开的:当时政策目标的改变不能对公众公开。因此，一系列紧缩政策低调实行，在这种情况下，对行政规则和结构采取措施是无法实现的。最后，我们要补充一点，自1981年开始法国政权就在左右两党制间交替，这也可以解读为沿袭第五共和国以来的政治机制并对其加强运用。在某些国家，比如英国，对政治行政关系的制度形态重新提出讨论之际，法国政府则是增强对已有制度的运用，如各部的办公厅，或是任意指定行政权力。在我们看来，这个“关键时期”及其所处的时代背景深刻影响了之后的改革阶段，同时它迫使新管理方法的推动者展开新方法与已有规则的衔接工作，此外，它也增加了对已有规则制度重新讨策：这些承诺通过大量行政改革的措施得以实现，而这些措施包含：加强公共政策办事处的自治、限制收入增长、预算改革以及分权政策(5)。而法国在同一时期的情况则完全不同。对法国来说，干预行政同样重要，然而这些行政干预在方针上有很大的区别，且这些方针并没有改变，反而是强化了行政体系的已有特点。地方分权加强了地方政府及其行政管理能力，但也基本没有变动行政区划的组织。相反，地方分权维系了各级政府的协调，并增加了地方民选代表在法国行政政治体制中的分量。与此同时，它给将来一些改革政策的落实增加了成本，因为各小型市镇或各省的民选代表，往往最先提出要维护当地的国家权力下放部门。与此同时，通过理性化改革，公共职权地位改革再次涉及已有规则，并对其进行了修改。这项政策的重要性日益凸显，因为为公务员工会代表提供了一个决策优先渠道，增强了公共职能共同价值的合理性，也为社会、行政和政治的三者联合促进了组织管理、权力提升及集体动员。这三者的联合同时维护了已有的组织模式和规则。同时，1982年至1983年经济政策遭遇转折点，由预算局主张实行了一项“紧缩政策”，所有这些都是在特定政治背景下展开的:当时政策目标的改变不能对公众公开。因此，一系列紧缩政策低调实行，在这种情况下，对行政规则和结构采取措施是无法实现的。最后，我们要补充一点，自1981年开始法国政权就在左右两党制间交替，这也可以解读为沿袭第五共和国以来的政治机制并对其加强运用。在某些国家，比如英国，对政治行政关系的制度形态重新提出讨论之际，法国政府则是增强对已有制度的运用，如各部的办公厅，或是任意指定行政权力。在我们看来，这个“关键时期”及其所处的时代背景深刻影响了之后的改革阶段，同时它迫使新管理方法的推动者展开新方法与已有规则的衔接工作，此外，它也增加了对已有规则制度重新讨论的政治及社会成本。而那些新工党政府或奉行新保守主义的政府，对官僚主义行政普遍持批评态度，而法国政府恰恰相反，他们主张保留官僚主义行政的特点，促进官僚主义行政的现代化发展而不是将其废除。在第四次改革构型（1984—1991）中，政府同公共职能工会(6)组织共同协商改革。用彼得·霍尔的话来说，这次改革构型引起了“第二序列变化”，通过这些变化我们引进了新管理方法（责任中心、契约化、公共政策评估），并且没有向公众公开我们对行政组织构成规则进行了修改。我们的目的并不是使行政制度失去活力、停滞不前，而是要积极地展示以下内容：重申其中的某些行政制度、屏蔽某些重要问题，这些问题之后都成为了难题（如国家行政区划的重组）或者某些政治形势下的压力，它们是如何约束了改革的推行及其剧目，又是如何对改革模式产生影响的呢？推行这些公共政策促进了某些方面的结合（知识、政治与行政），但也减少了其他方面相结合的可能性。具体来说，1980年代，在同一时间被实行且相互对立的措施，并没有推动行政改革政策与货币激励的新型经济政策相结合。一些国家同时宣布了他们的行政目标，这些目标包括削减财政赤字和公共支出以及推行行政管理的结构性改革，而针对这一点，法国政府则另辟蹊径，制定了不同的目标和相应政策。自1982年起法国推行的经济政策，首先是预算局采取的一系列费用公开措施，而不是公开实行结构性改革，到了1990年代，改革的剧目得到发展但是依然受到1980年代举措的影响。

法国行政改革之路的第三个特点，体现在法国行政改革往往通过一些改革方案实现，这些改革方案主张同时对行政的多个方面采取措施，并着重强调措施要与思想相协调。公共服务复兴计划包含四个不论的政治及社会成本。而那些新工党政府或奉行新保守主义的政府，对官僚主义行政普遍持批评态度，而法国政府恰恰相反，他们主张保留官僚主义行政的特点，促进官僚主义行政的现代化发展而不是将其废除。在第四次改革构型（1984—1991）中，政府同公共职能工会(6)组织共同协商改革。用彼得·霍尔的话来说，这次改革构型引起了“第二序列变化”，通过这些变化我们引进了新管理方法（责任中心、契约化、公共政策评估），并且没有向公众公开我们对行政组织构成规则进行了修改。我们的目的并不是使行政制度失去活力、停滞不前，而是要积极地展示以下内容：重申其中的某些行政制度、屏蔽某些重要问题，这些问题之后都成为了难题（如国家行政区划的重组）或者某些政治形势下的压力，它们是如何约束了改革的推行及其剧目，又是如何对改革模式产生影响的呢？推行这些公共政策促进了某些方面的结合（知识、政治与行政），但也减少了其他方面相结合的可能性。具体来说，1980年代，在同一时间被实行且相互对立的措施，并没有推动行政改革政策与货币激励的新型经济政策相结合。一些国家同时宣布了他们的行政目标，这些目标包括削减财政赤字和公共支出以及推行行政管理的结构性改革，而针对这一点，法国政府则另辟蹊径，制定了不同的目标和相应政策。自1982年起法国推行的经济政策，首先是预算局采取的一系列费用公开措施，而不是公开实行结构性改革，到了1990年代，改革的剧目得到发展但是依然受到1980年代举措的影响。

法国行政改革之路的第三个特点，体现在法国行政改革往往通过一些改革方案实现，这些改革方案主张同时对行政的多个方面采取措施，并着重强调措施要与思想相协调。公共服务复兴计划包含四个不同的行政活动方针，成为捍卫公共服务的话语框架内的重要论据。前后经过布朗工作组、皮克工作组和国家改革委员会的制定和修改，改革的方案被不断完善。这都是一些大型项目，包含相当多的跨部门举措，但同时针对每个部都有特定的措施。1995年7月的朱佩计划以及国家改革总署的三年计划草案提出了至少六个改革方针，包含29项改革和245项举措。我们发现在我们所谓的“改革设计师的诱惑”中有两点反复出现：法国改革者常常力图同时针对多个制度、规则实施改革，此外，他们更强调改革方案互相协调，并重视方案的整体特点。即使是在1981年至1984年这样一个缺乏总思想框架的时期，我们也能看到多种举措的结合，这是相当矛盾的，而结合的举措来自体制的三个不同方面，即职能权限、地位、工资与人员编制。这一反复出现的改革形式，显然与其他国家所采取的改革形式不同。比如，英国的改革都是着眼于行政体系其中一条已有规则，着眼于某单一方面（1982年，“财务管理新方案”对管理模式进行改革；1988年，“下一步行动”针对工作划分及执行机构的改革；1996年，设立“高级公务员”是针对政治行政关系的改革），而不是力图针对多个规则实行改革。似乎在法国的背景下，脱离体制的其他方面而仅对单一方面进行改革是不可能的，同时在法国实施改革，大局观是不可缺少的。对此我们可以通过几点来补充说明。首先，我们可以强调这些改革方案积极推动者的重要性，同时我们应该着重指出：这些设计者的规划最初的实施者/提出者不是政治团体，而是高级官员（为了公共服务复兴、各委员会报告、朱佩政府通告，等等）。值得注意的是，除第二和第三次改革构型以外，政策执行者们在行政改革上鲜有积极主动的表现:首先是由高级公务员对改革进行评估，随后再由他们向政府推举这些改革政策。诚然，高级公务员们身处于“思想创见的世界”，同的行政活动方针，成为捍卫公共服务的话语框架内的重要论据。前后经过布朗工作组、皮克工作组和国家改革委员会的制定和修改，改革的方案被不断完善。这都是一些大型项目，包含相当多的跨部门举措，但同时针对每个部都有特定的措施。1995年7月的朱佩计划以及国家改革总署的三年计划草案提出了至少六个改革方针，包含29项改革和245项举措。我们发现在我们所谓的“改革设计师的诱惑”中有两点反复出现：法国改革者常常力图同时针对多个制度、规则实施改革，此外，他们更强调改革方案互相协调，并重视方案的整体特点。即使是在1981年至1984年这样一个缺乏总思想框架的时期，我们也能看到多种举措的结合，这是相当矛盾的，而结合的举措来自体制的三个不同方面，即职能权限、地位、工资与人员编制。这一反复出现的改革形式，显然与其他国家所采取的改革形式不同。比如，英国的改革都是着眼于行政体系其中一条已有规则，着眼于某单一方面（1982年，“财务管理新方案”对管理模式进行改革；1988年，“下一步行动”针对工作划分及执行机构的改革；1996年，设立“高级公务员”是针对政治行政关系的改革），而不是力图针对多个规则实行改革。似乎在法国的背景下，脱离体制的其他方面而仅对单一方面进行改革是不可能的，同时在法国实施改革，大局观是不可缺少的。对此我们可以通过几点来补充说明。首先，我们可以强调这些改革方案积极推动者的重要性，同时我们应该着重指出：这些设计者的规划最初的实施者/提出者不是政治团体，而是高级官员（为了公共服务复兴、各委员会报告、朱佩政府通告，等等）。值得注意的是，除第二和第三次改革构型以外，政策执行者们在行政改革上鲜有积极主动的表现:首先是由高级公务员对改革进行评估，随后再由他们向政府推举这些改革政策。诚然，高级公务员们身处于“思想创见的世界”，因此他们制定的改革计划的内在价值在于对明确性、等级制以及控制(7)力的理性构想。然而高级公务员的核心地位在法国政府中似乎更为(8)突显：社会竞争的考验和经历，以及国家行政学院档案的分数至上影响了高级公务员的思想；同时他们受法律和国家文化主导规范准则的影响而变得社会化，因此高级公务员通常会自发地制定一些规划，这些规划与其说是因政治目的而改变的战略，更偏向于是一些精心构思的较为完善的地图绘制术。然而，除却那些改革方案制定者的社会属性外，法国行政的制度属性也解释了这种趋势。将行政体系“凝聚在一起”的整合机制尤其众多：行政法，公务员总法规，促使中央行政机关、权力下放部门以及地方政府密切联系的政策，公共服务与普遍利益的意识形态，与1959年1月2日法令相关的预算法……这些“制(9)度黏性”建立了强大的集体代表制，加强了合法化机制以及行动者之间的协调效果。这些“制度刚性”的力量愈发强大，因为其中的每个制度通常都在改革的某个或多个方面占据垄断地位，这种垄断被认为是对改革的保驾护航，或者至少保障了改革的合理合法地位：比如，内政部之于国家领土组织改革、预算局之于预算法改革、公共职能部门之于公务员法规改革、法国最高行政法院之于行政法改革。在这样的体制内实施新措施、采取新手段，使得一项花费巨大的事业得以建立，因而又使得实现一个解决方案的合法化成为必要。这个解决方案要在思想和制度上充分融入，这样才能显得可靠且可能替代现有的方案。我们制定了一系列改革规划，以求同时对体制的各个方面进行改革。由此，在没有对所有规则重新提出讨论的情况下，我们做出了很大努力以求在原有机构，有时是在已再次确认的机构中应用并整合新型改革手段。总的来说，由于这些机构具有外延和强有力的特性，对改革构思和方案投入精力变得更加重要。法国行政基于大量一体化机因此他们制定的改革计划的内在价值在于对明确性、等级制以及控制(7)力的理性构想。然而高级公务员的核心地位在法国政府中似乎更为(8)突显：社会竞争的考验和经历，以及国家行政学院档案的分数至上影响了高级公务员的思想；同时他们受法律和国家文化主导规范准则的影响而变得社会化，因此高级公务员通常会自发地制定一些规划，这些规划与其说是因政治目的而改变的战略，更偏向于是一些精心构思的较为完善的地图绘制术。然而，除却那些改革方案制定者的社会属性外，法国行政的制度属性也解释了这种趋势。将行政体系“凝聚在一起”的整合机制尤其众多：行政法，公务员总法规，促使中央行政机关、权力下放部门以及地方政府密切联系的政策，公共服务与普遍利益的意识形态，与1959年1月2日法令相关的预算法……这些“制(9)度黏性”建立了强大的集体代表制，加强了合法化机制以及行动者之间的协调效果。这些“制度刚性”的力量愈发强大，因为其中的每个制度通常都在改革的某个或多个方面占据垄断地位，这种垄断被认为是对改革的保驾护航，或者至少保障了改革的合理合法地位：比如，内政部之于国家领土组织改革、预算局之于预算法改革、公共职能部门之于公务员法规改革、法国最高行政法院之于行政法改革。在这样的体制内实施新措施、采取新手段，使得一项花费巨大的事业得以建立，因而又使得实现一个解决方案的合法化成为必要。这个解决方案要在思想和制度上充分融入，这样才能显得可靠且可能替代现有的方案。我们制定了一系列改革规划，以求同时对体制的各个方面进行改革。由此，在没有对所有规则重新提出讨论的情况下，我们做出了很大努力以求在原有机构，有时是在已再次确认的机构中应用并整合新型改革手段。总的来说，由于这些机构具有外延和强有力的特性，对改革构思和方案投入精力变得更加重要。法国行政基于大量一体化机制而建立，这为打造一个世界性的改革范例增加了动力。

第三节　法国行政管理“融入”机构的分量

事实上，法国行政体系中合法建立的机构，也影响了行政改革政策所采取的形式和剧目的内容。前文中我们已经介绍过四种制度的约束，它们对几个改革构型都产生了影响。每一种制度约束，根据各自不同的模式都表现出法国行政体系内一体化机构的权力，而这些机构使得一系列反对分开管理原则的措施难以维持和落实（地方分权、业务部门独立化、地方行政主体问责制、授权委托、政府与官员关系简化，等等）。

第一个制度约束关于政府各部地方结构的多种形式：呈鳞状分布的行政管理水平（中央行政、地方行政），各省横向行政管理的影响，同时也有国家行政与地方政府的联系，地方民选代表的政治影响加强了这些联系，而这些地方民选代表能够通过议会和双重任职参与到中央决策体制中。具体来说，国家针对管辖权（1981年的地方分权改革）、各级政府的工作划分（1992年颁布的《共和国地方行政法》，权力下放政策）或管理启发以及各省在改革中加强独立性的行政改革（公共服务复兴的契约化措施或1990年代的举措）都遭遇了同样的困难。所有这些改革都以复杂的集体活动形式进行，因为许多部门和机构都参与了制定各项改革及其解决方案:有各行业部的中央部门和权力下放部门、地方民选代表、省级机关，同时也有公职机关或维护所有地方权益的工会组织。这一地域结构的约束引起了一系列复杂的协商过程，经过协商推出的政策促进了最小共同意见的统一（因为需要制而建立，这为打造一个世界性的改革范例增加了动力。

第三节　法国行政管理“融入”机构的分量

事实上，法国行政体系中合法建立的机构，也影响了行政改革政策所采取的形式和剧目的内容。前文中我们已经介绍过四种制度的约束，它们对几个改革构型都产生了影响。每一种制度约束，根据各自不同的模式都表现出法国行政体系内一体化机构的权力，而这些机构使得一系列反对分开管理原则的措施难以维持和落实（地方分权、业务部门独立化、地方行政主体问责制、授权委托、政府与官员关系简化，等等）。

第一个制度约束关于政府各部地方结构的多种形式：呈鳞状分布的行政管理水平（中央行政、地方行政），各省横向行政管理的影响，同时也有国家行政与地方政府的联系，地方民选代表的政治影响加强了这些联系，而这些地方民选代表能够通过议会和双重任职参与到中央决策体制中。具体来说，国家针对管辖权（1981年的地方分权改革）、各级政府的工作划分（1992年颁布的《共和国地方行政法》，权力下放政策）或管理启发以及各省在改革中加强独立性的行政改革（公共服务复兴的契约化措施或1990年代的举措）都遭遇了同样的困难。所有这些改革都以复杂的集体活动形式进行，因为许多部门和机构都参与了制定各项改革及其解决方案:有各行业部的中央部门和权力下放部门、地方民选代表、省级机关，同时也有公职机关或维护所有地方权益的工会组织。这一地域结构的约束引起了一系列复杂的协商过程，经过协商推出的政策促进了最小共同意见的统一（因为需要