第一节　行政问题的预算表达

莫鲁瓦政府领导的经济复兴首个阶段过后，1982年6月到1984年政府公共账目情况的恶化（预算支出增加、GDP增速缓慢、公共赤字与国家债务上升）导致经济政策陡然转变。连续三次货币贬值（1981年10月4日、1982年6月12日、1983年3月21日）之后，凯恩斯主义的经济复兴政策被诊断为失败。莫鲁瓦政府在政治行政精英中间努力斡旋，最终力排众议开启了经济紧缩的转向。政府带领利益攸关方（尤其是一些国库司成员）建议颠覆原有的政策组合，放弃1981年做出的大部分选择（凯恩斯主义经济复兴政策）并使自身目标向巴尔政府的追求靠拢：拒绝货币贬值、保持法郎坚挺、通过紧缩措施（减少公共需求和支出）对抗通货膨胀。对抗通货膨胀与紧缩政策自此相伴而行。经济政策的本质改变使得削减公共支出的政策更加尖锐，并明显影响到国家公职人员的支出情况。

从1981年到1983年3月，财政情况恶化引发首批针对公共支出的措施，目的更多在于减少国家预算赤字，而并非建立真正的支出控制政策。1982年11月，政府决定征收公职人员收入的1%设立“团结互助捐款”作为失业保险，此举引发相关工会及公共职能部部长的强烈反对。1982年6月，为抵抗通货膨胀而实行的工资（以及奖金）冻结也同样减缓了公共职能部门的支出。最终，限制支出增长和赤字水平(4)的标准得以确定：1982年2月，预算赤字不能超过GDP 3%的限制门槛在一次部长会议上获得通过。在这种不利形势下，公共行政部门不得不考虑通过削减自身支出来降低赤字水平，于是这也自动成为了后第一节　行政问题的预算表达

莫鲁瓦政府领导的经济复兴首个阶段过后，1982年6月到1984年政府公共账目情况的恶化（预算支出增加、GDP增速缓慢、公共赤字与国家债务上升）导致经济政策陡然转变。连续三次货币贬值（1981年10月4日、1982年6月12日、1983年3月21日）之后，凯恩斯主义的经济复兴政策被诊断为失败。莫鲁瓦政府在政治行政精英中间努力斡旋，最终力排众议开启了经济紧缩的转向。政府带领利益攸关方（尤其是一些国库司成员）建议颠覆原有的政策组合，放弃1981年做出的大部分选择（凯恩斯主义经济复兴政策）并使自身目标向巴尔政府的追求靠拢：拒绝货币贬值、保持法郎坚挺、通过紧缩措施（减少公共需求和支出）对抗通货膨胀。对抗通货膨胀与紧缩政策自此相伴而行。经济政策的本质改变使得削减公共支出的政策更加尖锐，并明显影响到国家公职人员的支出情况。

从1981年到1983年3月，财政情况恶化引发首批针对公共支出的措施，目的更多在于减少国家预算赤字，而并非建立真正的支出控制政策。1982年11月，政府决定征收公职人员收入的1%设立“团结互助捐款”作为失业保险，此举引发相关工会及公共职能部部长的强烈反对。1982年6月，为抵抗通货膨胀而实行的工资（以及奖金）冻结也同样减缓了公共职能部门的支出。最终，限制支出增长和赤字水平(4)的标准得以确定：1982年2月，预算赤字不能超过GDP 3%的限制门槛在一次部长会议上获得通过。在这种不利形势下，公共行政部门不得不考虑通过削减自身支出来降低赤字水平，于是这也自动成为了后续经济政策的重要组成部分。

1983年3月的货币危机连同第三次货币贬值以及1983年3月25日出台的经济紧缩计划标志着预算政策的显著强硬。面对增加收入方面遇到的困难，这个阶段始终伴随着控制国家支出的措施。对于分析员和观察员来说，1983年3月的货币贬值是经济政策的转折点，导致部(5)分利益攸关者（尤其是国库司成员）建议颠覆曾经的政策组合：他们拒绝货币贬值和通货膨胀，提倡实施稳定法郎与马克之间汇率的“法郎坚挺”政策，同时采取更为激进的紧缩政策。新的经济政策矩阵正在成形。这种选择拥有多种诠释：比如社会党政府转而赞成巴尔(6)(7)政府奉行的政策组合（接续论），拥护和信任所谓通过竞争性或新(8)自由主义来遏制通胀的思想体系（认知论），一系列注重实效的调(9)整（渐进论），甚至与大多数欧洲国家实行的货币政策保持一致(10)（趋同论）。1982—1984年阶段因此标志着1981年总统大选后经济选择的中断。紧缩政策的重要组成部分包括减少预算支出的增长，旨在将公共赤字稳定在与外部平衡的水平。政府部门在公共职能运作、人员编制及工资方面的结构性支出成为政策针对的目标。1983年，国家编制人员支出（薪酬与养恤金）在国家预算结构中占据很大比例（占国家总支出的35.9%）。然而政府既要控制财政赤字又要对抗通货膨胀，用于国家编制人员的支出便被置于双重控制之下，因为增加公务员工资会成为普遍工资政策的参考，进而带动公共企业和私营部门的工资上涨。参照物价变化按指数计算公务员工资的方法引发了问题。1983年，法国政府运作及人员支出增速有所放缓（1983年比上年增加13.6%，1982年比上年增加19.1%），预计新增公职岗位数量也大幅缩减（1983年预计新增12 400个岗位，1982年为41 000个岗续经济政策的重要组成部分。

1983年3月的货币危机连同第三次货币贬值以及1983年3月25日出台的经济紧缩计划标志着预算政策的显著强硬。面对增加收入方面遇到的困难，这个阶段始终伴随着控制国家支出的措施。对于分析员和观察员来说，1983年3月的货币贬值是经济政策的转折点，导致部(5)分利益攸关者（尤其是国库司成员）建议颠覆曾经的政策组合：他们拒绝货币贬值和通货膨胀，提倡实施稳定法郎与马克之间汇率的“法郎坚挺”政策，同时采取更为激进的紧缩政策。新的经济政策矩阵正在成形。这种选择拥有多种诠释：比如社会党政府转而赞成巴尔(6)(7)政府奉行的政策组合（接续论），拥护和信任所谓通过竞争性或新(8)自由主义来遏制通胀的思想体系（认知论），一系列注重实效的调(9)整（渐进论），甚至与大多数欧洲国家实行的货币政策保持一致(10)（趋同论）。1982—1984年阶段因此标志着1981年总统大选后经济选择的中断。紧缩政策的重要组成部分包括减少预算支出的增长，旨在将公共赤字稳定在与外部平衡的水平。政府部门在公共职能运作、人员编制及工资方面的结构性支出成为政策针对的目标。1983年，国家编制人员支出（薪酬与养恤金）在国家预算结构中占据很大比例（占国家总支出的35.9%）。然而政府既要控制财政赤字又要对抗通货膨胀，用于国家编制人员的支出便被置于双重控制之下，因为增加公务员工资会成为普遍工资政策的参考，进而带动公共企业和私营部门的工资上涨。参照物价变化按指数计算公务员工资的方法引发了问题。1983年，法国政府运作及人员支出增速有所放缓（1983年比上年增加13.6%，1982年比上年增加19.1%），预计新增公职岗位数量也大幅缩减（1983年预计新增12 400个岗位，1982年为41 000个岗位）。但是这些措施还远远不够，因为政府财政需求仍在持续增长，从1982年占GDP的2.1%增至1983年的3.5%。公共职能部部长主张增加公职人员编制人数，此举受到预算局的公开质疑。然而预算局却表示支持地方分权法中有关职能权限转移的政策，因为它认为这是将中央政府的财政负担疏解到地方政府的有效手段。

1984—1986年，控制公共支出的增加变得更为重要。法比尤斯政府和新任的经济与财政部部长皮埃尔·贝雷戈瓦在1985年宣布将努(11)力减少强制性征税，目标是实现400亿法郎的减税计划（减少所得税和营业税），这个数目对应GDP的1%。由于针对国家工作活动合法性、实现情况及其效率的质疑日益增加，公共支出及赤字水平逐渐成为实质性问题。呼吁削减预算并不算是对政府的激进批评，但总理表示此后要为建设“稳定的国家”而努力：“国家已经触碰到了界线，决不能逾矩。”政府的工作活动不应该再继续扩展，其生产力反而开始成为思考对象。

第二节　审慎的行政预算紧缩政策

在这种形势下，预算局通过优化预算结构以及明确“优先级”制定了更为系统的削减支出政策。从1983年下半年开始，尤其是1984—1985年，两类支出开始受到系统性措施的约束：国家干预支出和国家刚性支出，即政府运作与人员支出（薪酬与养恤金）。但是，如果仔细观察有关国家编制人员和工资的政策工具，就会发现这些措施很大程度上是渐进式的，并且相较于以英美国家为代表的其他国家(12)，法国的措施并未建立在强有力的公共基础上。许多在外国得以应位）。但是这些措施还远远不够，因为政府财政需求仍在持续增长，从1982年占GDP的2.1%增至1983年的3.5%。公共职能部部长主张增加公职人员编制人数，此举受到预算局的公开质疑。然而预算局却表示支持地方分权法中有关职能权限转移的政策，因为它认为这是将中央政府的财政负担疏解到地方政府的有效手段。

1984—1986年，控制公共支出的增加变得更为重要。法比尤斯政府和新任的经济与财政部部长皮埃尔·贝雷戈瓦在1985年宣布将努(11)力减少强制性征税，目标是实现400亿法郎的减税计划（减少所得税和营业税），这个数目对应GDP的1%。由于针对国家工作活动合法性、实现情况及其效率的质疑日益增加，公共支出及赤字水平逐渐成为实质性问题。呼吁削减预算并不算是对政府的激进批评，但总理表示此后要为建设“稳定的国家”而努力：“国家已经触碰到了界线，决不能逾矩。”政府的工作活动不应该再继续扩展，其生产力反而开始成为思考对象。

第二节　审慎的行政预算紧缩政策

在这种形势下，预算局通过优化预算结构以及明确“优先级”制定了更为系统的削减支出政策。从1983年下半年开始，尤其是1984—1985年，两类支出开始受到系统性措施的约束：国家干预支出和国家刚性支出，即政府运作与人员支出（薪酬与养恤金）。但是，如果仔细观察有关国家编制人员和工资的政策工具，就会发现这些措施很大程度上是渐进式的，并且相较于以英美国家为代表的其他国家(12)，法国的措施并未建立在强有力的公共基础上。许多在外国得以应用的工具并未出现在法国，例如：目标与支出上限、没有新收入就禁止新支出的程序、“优先级”方案、规划与评价工具。法国所采取的预算方法似乎与更具管理性和结构性的革新相去甚远，专家们称其(13)“只有小的调整，没有大的改革”。相比之下，法国采用预算方法时间滞后且规模较小：对支出优先级或最高限额的采纳度依旧不高；与采取严厉措施促使民选代表担负起责任相比，（通过转移负担）“调整预算”和“削除预算”更受欢迎；与针对法国行政体系构成性规则（资源分配规则、预算程序）的更持久的结构改革相比，审慎措施更受欢迎。政治和制度方面的三个制约因素解释了针对法国行政的简陋的经济和预算干预形式及其在结构方面的薄弱体现。

1980年代上半叶，对国家编制人员支出的关注首先遭遇政策约束。社会党与共产党联盟政府于1981年5月凭借凯恩斯主义方案在选举中获胜并上台执政后，最初奉行对公职人员有利的政策。经济复兴政策、加强公共就业以及扩展公共职能法规政策都得益于公务员及其工会的强大支持。1982—1984年，有利于公共部门的政策突然转变，构成了不可忽视的政治问题。社会党尤其陷入进退两难的境地：是牺牲从1981年总统选举中获得的政治认同来换取新的支持，还是反对那些主张通过更自由主义政策赋予中产阶级特权的群体来抵抗财政失衡。1982—1984年间，莫鲁瓦政府及随后的法比尤斯政府没能彻底坚持货币主义转向，并公开表示放弃先前的承诺。频繁的选举（1981年5月和1988年的总统选举；1986年3月的立法选举；1982年3月的区县选举；1983年3月的市选举）决定了公布紧缩措施的节奏。例如弗朗索瓦·密特朗选择将经济紧缩计划推迟到1981年总统选举后的1982年3月宣布，并选择在1986年立法选举前的1985年实施灵活的用的工具并未出现在法国，例如：目标与支出上限、没有新收入就禁止新支出的程序、“优先级”方案、规划与评价工具。法国所采取的预算方法似乎与更具管理性和结构性的革新相去甚远，专家们称其(13)“只有小的调整，没有大的改革”。相比之下，法国采用预算方法时间滞后且规模较小：对支出优先级或最高限额的采纳度依旧不高；与采取严厉措施促使民选代表担负起责任相比，（通过转移负担）“调整预算”和“削除预算”更受欢迎；与针对法国行政体系构成性规则（资源分配规则、预算程序）的更持久的结构改革相比，审慎措施更受欢迎。政治和制度方面的三个制约因素解释了针对法国行政的简陋的经济和预算干预形式及其在结构方面的薄弱体现。

1980年代上半叶，对国家编制人员支出的关注首先遭遇政策约束。社会党与共产党联盟政府于1981年5月凭借凯恩斯主义方案在选举中获胜并上台执政后，最初奉行对公职人员有利的政策。经济复兴政策、加强公共就业以及扩展公共职能法规政策都得益于公务员及其工会的强大支持。1982—1984年，有利于公共部门的政策突然转变，构成了不可忽视的政治问题。社会党尤其陷入进退两难的境地：是牺牲从1981年总统选举中获得的政治认同来换取新的支持，还是反对那些主张通过更自由主义政策赋予中产阶级特权的群体来抵抗财政失衡。1982—1984年间，莫鲁瓦政府及随后的法比尤斯政府没能彻底坚持货币主义转向，并公开表示放弃先前的承诺。频繁的选举（1981年5月和1988年的总统选举；1986年3月的立法选举；1982年3月的区县选举；1983年3月的市选举）决定了公布紧缩措施的节奏。例如弗朗索瓦·密特朗选择将经济紧缩计划推迟到1981年总统选举后的1982年3月宣布，并选择在1986年立法选举前的1985年实施灵活的预算政策，使公共支出增速与GDP增速持平。在这种情况下，允许以最低的政治成本来限制国家编制人员支出增长的审慎预算政策就更加得到重视。相较而言，1980年5月13日撒切尔夫人关于公共职能的公告方式截然不同：“政府刚开始执政的时候，公职人员的数量是732 000。改革初见成效，现如今的人数是705 000。我们计划在今后(14)四年内使其降至630 000以下。”而在法国，宣布裁减公职人员将使政府承担起失业率上升和公共部门解散的责任。

影响法国紧缩政策形式的第二个因素反映出经济政策组合的结构以及1980年代对抗公共赤字在法国所占据的地位。与其他欧洲国家相比，两个原因使得法国的公共赤字斗争并没有占据太过中心的地位。一方面，法国的国家赤字水平相对不高，尤其因为国家预算和社会保障预算是彼此分开的。法国的国家债务虽然在1981—1984年间急剧增加，但仍不如其他国家那般壮观。1982年，英国国债占GDP(15)的54.1%，美国占43.2%，而法国只占28.7%。1981—1982年间，法国的公共财政赤字仍处于可控范围，并明显低于其他工业化国家。(16)1980年代法国国家预算赤字水平相对较低，导致预算政策不如其他国家严厉。另一方面，国家仅赋予削减公共支出以相对优先级，因为从1982年到1986年，提高强制性征税（特别是税收）在政治上仍然可行且得到了有效实现。法国最初非但没有将减少强制性征税作为工作目标，反而提倡通过（为行政部门）采取税收手段和（为社会保(17)障）分摊费用来增加收入。1981年至1984年间，增加税收逐渐被用以遏制赤字。尽管国家在1984年公开表示将减少强制性征税并取得微薄成果，但它的增长在维持赤字水平相对稳定方面仍持续发挥着作用。预算政策，使公共支出增速与GDP增速持平。在这种情况下，允许以最低的政治成本来限制国家编制人员支出增长的审慎预算政策就更加得到重视。相较而言，1980年5月13日撒切尔夫人关于公共职能的公告方式截然不同：“政府刚开始执政的时候，公职人员的数量是732 000。改革初见成效，现如今的人数是705 000。我们计划在今后(14)四年内使其降至630 000以下。”而在法国，宣布裁减公职人员将使政府承担起失业率上升和公共部门解散的责任。

影响法国紧缩政策形式的第二个因素反映出经济政策组合的结构以及1980年代对抗公共赤字在法国所占据的地位。与其他欧洲国家相比，两个原因使得法国的公共赤字斗争并没有占据太过中心的地位。一方面，法国的国家赤字水平相对不高，尤其因为国家预算和社会保障预算是彼此分开的。法国的国家债务虽然在1981—1984年间急剧增加，但仍不如其他国家那般壮观。1982年，英国国债占GDP(15)的54.1%，美国占43.2%，而法国只占28.7%。1981—1982年间，法国的公共财政赤字仍处于可控范围，并明显低于其他工业化国家。(16)1980年代法国国家预算赤字水平相对较低，导致预算政策不如其他国家严厉。另一方面，国家仅赋予削减公共支出以相对优先级，因为从1982年到1986年，提高强制性征税（特别是税收）在政治上仍然可行且得到了有效实现。法国最初非但没有将减少强制性征税作为工作目标，反而提倡通过（为行政部门）采取税收手段和（为社会保(17)障）分摊费用来增加收入。1981年至1984年间，增加税收逐渐被用以遏制赤字。尽管国家在1984年公开表示将减少强制性征税并取得微薄成果，但它的增长在维持赤字水平相对稳定方面仍持续发挥着作用。