策的微观影响上，而不是在行政管理政策上。因此，以往对国家改革的研究总是包含在对法国行政管理变革的总体研究之中，专家学者们(7)并未将之视为一项独立的公共政策加以深入细致地研究。

第一节　行政体系“危机”的解释：适应性的伪简单

化

最初关于行政体系改革的研究方法，主要侧重于1970年代以来影响官僚机构的多重危机。这些研究方法以有些机械的方式暗自孕育出解决政策，比如去适应不断变化的、充满挑战的外部环境，或是对内部失调作出反应。五个主要因素促使许多人逐渐意识到官僚机构问(8)题是真正的”政府管理问题”：首先是预算、税收和财政危机。具体体现在1970年代经济衰退的背景下，国家负担和公共支出的不断增长以及财政赤字的出现。国家资源的限制以及财政收支的失衡成为暴露行政问题的重要经济指标，用于干预、人事以及运作的支出在国家预算中占据了相当大的比重。由此引发的行政改革，比如“削减政策”，让各国政府开始关心公共支出水平、公共支出的最优利用、在(9)公共参与者之间的最优分配，以及国家干预和国家结构的成本。

第二个因素在于公共服务与公共政策生产上的行政运作效率危机，导致政府制定的目标难以实现。许多组织和功能缺陷因此暴露出(10)来，这被认为与“行政机器”（machierie admiistrative）的官僚制形式有关：由于中央集权程度过高，缺乏对实现当权者所期望目标之必要手段的足够与准确认知；庞大的层级结构导致公职人员的积极性严重受挫；拥有强大自主权的外勤官员扮演起屏障角色，致使措施策的微观影响上，而不是在行政管理政策上。因此，以往对国家改革的研究总是包含在对法国行政管理变革的总体研究之中，专家学者们(7)并未将之视为一项独立的公共政策加以深入细致地研究。

第一节　行政体系“危机”的解释：适应性的伪简单

化

最初关于行政体系改革的研究方法，主要侧重于1970年代以来影响官僚机构的多重危机。这些研究方法以有些机械的方式暗自孕育出解决政策，比如去适应不断变化的、充满挑战的外部环境，或是对内部失调作出反应。五个主要因素促使许多人逐渐意识到官僚机构问(8)题是真正的”政府管理问题”：首先是预算、税收和财政危机。具体体现在1970年代经济衰退的背景下，国家负担和公共支出的不断增长以及财政赤字的出现。国家资源的限制以及财政收支的失衡成为暴露行政问题的重要经济指标，用于干预、人事以及运作的支出在国家预算中占据了相当大的比重。由此引发的行政改革，比如“削减政策”，让各国政府开始关心公共支出水平、公共支出的最优利用、在(9)公共参与者之间的最优分配，以及国家干预和国家结构的成本。

第二个因素在于公共服务与公共政策生产上的行政运作效率危机，导致政府制定的目标难以实现。许多组织和功能缺陷因此暴露出(10)来，这被认为与“行政机器”（machierie admiistrative）的官僚制形式有关：由于中央集权程度过高，缺乏对实现当权者所期望目标之必要手段的足够与准确认知；庞大的层级结构导致公职人员的积极性严重受挫；拥有强大自主权的外勤官员扮演起屏障角色，致使措施的决策与落实之间出现巨大差距，最终导致措施效果大打折扣；大型垂直部门之间难以协调合作；繁琐的行政运作机制（行动迟缓、行政文件过多过滥、行政程序复杂，等等）助长“官僚作风”，使行政相对人怨声载道。国家机器内部机能失调，促使国家开始求助于新型组织形式，尤其是新公共管理推崇的新型组织形式。

第三个危机因素源于政治活动的变化、1960年代以来所面临的制约及其对行政体系的影响。普遍观点认为，自危机以来，各国政府越来越难以保证取得成果，原因有二：社会困难群体对干预的需求不断增长，他们面临的问题也越发复杂（需要部门间更多协调合作的“水平”问题，如城市危机和社会危机；与经济危机和人口变化相关的持久问题，如失业问题；以高度不确定性为特征的问题，如卫生和(11)食品安全问题）。预算危机和税收危机加剧了公共政策的失败，执政者的正统地位因此受到侵蚀。与此同时，在党派认同度不断下降、对公共政策的批判日益高涨以及对政府管理失灵持续关注的背景下，选民会越来越根据实际成果来评判执政者。正如让·勒卡所言，这些转变使解决公共问题的“舆论政策”（号召再次选举）与“（政府给出的解决）政策”之间生出巨大差距。是选择维持选举基础还是提高国家机器解决公共问题的能力，执政者陷入了两难境地。因此，选举承诺将越来越与实际兑现的可能性脱节，尤其是当承诺涉及行政组织时，可能会导致政治风险结构的转变：于是当选者便终日担心若政策不得人心（或公共行动失败）会付出怎样的代价、被归咎怎样的责任或面对怎样的指责。从这个角度来看，当选者“逃避指责”将必然导致其与管理参与者分担政治风险，政府出台改革措施夯实责任制，以约束负责公共政策的政府高级官员，便是很好的体现。的决策与落实之间出现巨大差距，最终导致措施效果大打折扣；大型垂直部门之间难以协调合作；繁琐的行政运作机制（行动迟缓、行政文件过多过滥、行政程序复杂，等等）助长“官僚作风”，使行政相对人怨声载道。国家机器内部机能失调，促使国家开始求助于新型组织形式，尤其是新公共管理推崇的新型组织形式。

第三个危机因素源于政治活动的变化、1960年代以来所面临的制约及其对行政体系的影响。普遍观点认为，自危机以来，各国政府越来越难以保证取得成果，原因有二：社会困难群体对干预的需求不断增长，他们面临的问题也越发复杂（需要部门间更多协调合作的“水平”问题，如城市危机和社会危机；与经济危机和人口变化相关的持久问题，如失业问题；以高度不确定性为特征的问题，如卫生和(11)食品安全问题）。预算危机和税收危机加剧了公共政策的失败，执政者的正统地位因此受到侵蚀。与此同时，在党派认同度不断下降、对公共政策的批判日益高涨以及对政府管理失灵持续关注的背景下，选民会越来越根据实际成果来评判执政者。正如让·勒卡所言，这些转变使解决公共问题的“舆论政策”（号召再次选举）与“（政府给出的解决）政策”之间生出巨大差距。是选择维持选举基础还是提高国家机器解决公共问题的能力，执政者陷入了两难境地。因此，选举承诺将越来越与实际兑现的可能性脱节，尤其是当承诺涉及行政组织时，可能会导致政治风险结构的转变：于是当选者便终日担心若政策不得人心（或公共行动失败）会付出怎样的代价、被归咎怎样的责任或面对怎样的指责。从这个角度来看，当选者“逃避指责”将必然导致其与管理参与者分担政治风险，政府出台改革措施夯实责任制，以约束负责公共政策的政府高级官员，便是很好的体现。第四个催生改革的危机因素是影响社会功能的多重变化。权力体系中层级意味逐渐淡化的新型关系得到发展、教育水平有所提高、社会团体和组织得到更多动员与期待、消费者运动兴起、与私人官僚机构（银行、服务公司等）之间的服务关系不断演变……以上这些改变(12)着行政相对人的行为及其与行政管理部门之间的关系。个体要求建立更为“开放”、对需求更为敏感、更为透明的官僚制度。而改革恰好能够反映这种社会民主化。技术变革（连接远程通信网络的计算机(13)的崛起、互联网技术的发展以及1990年代末以来电子管理的推广）对官僚体系构成了终极压力，自1960年代以来尤为明显。

伴随危机而来的变革动力突出了行政体系不稳定的多重根源。但这些过于普遍的动力因素无法解释改革的选择，即无法使人理解为何在某个特定国家的特定时期内会推行某项特定改革措施（地方分权、结构重组、引入管理工具等）。同样，十分相似的制约因素（预算削减、社会转型、政治变动）在不同国家也引发不同的改革选择，这种现象导致两种反思。第一种反思强调，“危机爆发”并非自然现象。(14)正如那些与社会问题和公共问题建构相关的研究著作所示，危机的实体化实际是分类操作和专家竞争的结果，也是改革方案互相冲突和改革团体互相斗争的结果，因此必须针对不同国家并依据不同时代背景进行具体研究。正如弗朗索瓦-格扎维埃·梅里安关于社会政策所指出的，公共政策“不仅体现对相似问题的不同回应程度，更像是对部(15)分类似现象的不同具体体现的回应”。由于不同的政府专家和政府行动者们在思考问题及解决方案的方式上存在冲突，因此如何定义财政赤字的严重性或是如何明确行政管理功能失调之类的问题定会引发激烈争论。表面看起来相同的问题在不同时期和不同国家受到不同社第四个催生改革的危机因素是影响社会功能的多重变化。权力体系中层级意味逐渐淡化的新型关系得到发展、教育水平有所提高、社会团体和组织得到更多动员与期待、消费者运动兴起、与私人官僚机构（银行、服务公司等）之间的服务关系不断演变……以上这些改变(12)着行政相对人的行为及其与行政管理部门之间的关系。个体要求建立更为“开放”、对需求更为敏感、更为透明的官僚制度。而改革恰好能够反映这种社会民主化。技术变革（连接远程通信网络的计算机(13)的崛起、互联网技术的发展以及1990年代末以来电子管理的推广）对官僚体系构成了终极压力，自1960年代以来尤为明显。

伴随危机而来的变革动力突出了行政体系不稳定的多重根源。但这些过于普遍的动力因素无法解释改革的选择，即无法使人理解为何在某个特定国家的特定时期内会推行某项特定改革措施（地方分权、结构重组、引入管理工具等）。同样，十分相似的制约因素（预算削减、社会转型、政治变动）在不同国家也引发不同的改革选择，这种现象导致两种反思。第一种反思强调，“危机爆发”并非自然现象。(14)正如那些与社会问题和公共问题建构相关的研究著作所示，危机的实体化实际是分类操作和专家竞争的结果，也是改革方案互相冲突和改革团体互相斗争的结果，因此必须针对不同国家并依据不同时代背景进行具体研究。正如弗朗索瓦-格扎维埃·梅里安关于社会政策所指出的，公共政策“不仅体现对相似问题的不同回应程度，更像是对部(15)分类似现象的不同具体体现的回应”。由于不同的政府专家和政府行动者们在思考问题及解决方案的方式上存在冲突，因此如何定义财政赤字的严重性或是如何明确行政管理功能失调之类的问题定会引发激烈争论。表面看起来相同的问题在不同时期和不同国家受到不同社会结构的影响，从而导致不同的公共选择及不同的发展轨迹。第二种反思强调这些适应性分析并未充分考虑国家历史结构的过滤作用，而后者恰恰会影响政府以何种方式来感知外部制约因素、明确官僚制引发的问题以及选择合理解决方案。

第二节　行政组织构思方式中的“知识革命”猜想：

新公共管理普遍性之批评

行政改革自1980年代起在大范围内如火如荼地展开，这场被专家学者们称为“知识革命”（révolutio itellectuelle）的运动被认为是新管理主义教义影响渗透的结果，更是新管理学获得“成功”的体(16)现。这种观点强调，随着各种新式原理、规则和工具的出现，“思考行政体系”的方式正在发生变化。通过提倡新的组织形式，新公共管理将逐渐替代旧的管理学说。如同地层沉积般发展起来的新公共管(17)理已然成为名副其实的“理论谜语”，是许多经济理论（公共选择(18)理论、交易成本理论、代理理论）与管理知识的结合体。我们无权妄自夸大它的结构严密性，然而它的批判性力量确实使官僚行政的历史结构模式丧失了合理性。新公共管理在20年时间里所提出的主张似乎没什么太大变化，五大组织原则也逐渐弱化成为不同的具体措施：将运筹、领导及监督职能与落实执行的实际操作职能进行分离；设立小型自主行政单位（可以采取代理机构形式），通过下放权力或赋权（empowermet）于公共服务用户群体使纵向官僚机构分解；系统地借助市场机制（公共参与者间的竞争及其与私营部门间的竞争、激励措施的个性化、通过私有化实现供应外包）；加强负责执行国家会结构的影响，从而导致不同的公共选择及不同的发展轨迹。第二种反思强调这些适应性分析并未充分考虑国家历史结构的过滤作用，而后者恰恰会影响政府以何种方式来感知外部制约因素、明确官僚制引发的问题以及选择合理解决方案。

第二节　行政组织构思方式中的“知识革命”猜想：

新公共管理普遍性之批评

行政改革自1980年代起在大范围内如火如荼地展开，这场被专家学者们称为“知识革命”（révolutio itellectuelle）的运动被认为是新管理主义教义影响渗透的结果，更是新管理学获得“成功”的体(16)现。这种观点强调，随着各种新式原理、规则和工具的出现，“思考行政体系”的方式正在发生变化。通过提倡新的组织形式，新公共管理将逐渐替代旧的管理学说。如同地层沉积般发展起来的新公共管(17)理已然成为名副其实的“理论谜语”，是许多经济理论（公共选择(18)理论、交易成本理论、代理理论）与管理知识的结合体。我们无权妄自夸大它的结构严密性，然而它的批判性力量确实使官僚行政的历史结构模式丧失了合理性。新公共管理在20年时间里所提出的主张似乎没什么太大变化，五大组织原则也逐渐弱化成为不同的具体措施：将运筹、领导及监督职能与落实执行的实际操作职能进行分离；设立小型自主行政单位（可以采取代理机构形式），通过下放权力或赋权（empowermet）于公共服务用户群体使纵向官僚机构分解；系统地借助市场机制（公共参与者间的竞争及其与私营部门间的竞争、激励措施的个性化、通过私有化实现供应外包）；加强负责执行国家行动的各级部门的责任和自主权，以实现行政层级结构的转型；在契约化框架下推行以目标实现与绩效评估为依据的结果导向管理办法。正如我们所言，这些方法是西方国家许多行政改革政策的核心。新公(19)(20)共管理因此构成了当代行政管理政策的“参照”或“范式”，换言之，这个理论学说汇集了对问题、形象、价值的诊断（对效率、透明度、问责制等的迫切需要），行动的总体规范（改变组织模式、建设高绩效政府、改革预算程序等）以及各种管理工具（微观经济推理、契约化、绩效指标、打包预算、用户服务质量标准、建立代理机构等）。

这种通过思想实现变革的愿景是启发式的，却内含巨大风险：新公共管理在倡导者们的捍卫中化身成为至高无上的权威。在学说创立者和支持者们的描述中，新公共管理不仅是一个连贯严密的整体，更是一门普遍而自然的科学，是经济和管理知识进步的结果，凭借其有用性及实际效力成为行政管理的不二选择。它还强调自身的非政治性，是可为各界党派所用的中立知识。若通过采用新的思维方式和意识形态的转换来进行解释，我们将冒着三重风险：陷入新公共管理自身所提倡的目的论视角；歪曲新公共管理渗透行政体系的复杂过程；认为所有国家如今会像两个世纪以前拥抱韦伯的官僚制模式般全部采用新管理模式。然而即便新公共管理的普遍适用性能够获得公认并成为合法化过程中的王牌，也远非理所当然地具有作为科学范式的资质和优(21)势。同样，如果我们同意接受理念和知识对行政改革政策的影响，那么就像关于经济学理论传播及其学科结构的若干研究所指出的那样(22)，各个国家能够为其提供怎样的适应和发展条件，尤其是各个国家具有怎样的政治、制度和职业结构也是至关重要的。最后，正如19行动的各级部门的责任和自主权，以实现行政层级结构的转型；在契约化框架下推行以目标实现与绩效评估为依据的结果导向管理办法。正如我们所言，这些方法是西方国家许多行政改革政策的核心。新公(19)(20)共管理因此构成了当代行政管理政策的“参照”或“范式”，换言之，这个理论学说汇集了对问题、形象、价值的诊断（对效率、透明度、问责制等的迫切需要），行动的总体规范（改变组织模式、建设高绩效政府、改革预算程序等）以及各种管理工具（微观经济推理、契约化、绩效指标、打包预算、用户服务质量标准、建立代理机构等）。

这种通过思想实现变革的愿景是启发式的，却内含巨大风险：新公共管理在倡导者们的捍卫中化身成为至高无上的权威。在学说创立者和支持者们的描述中，新公共管理不仅是一个连贯严密的整体，更是一门普遍而自然的科学，是经济和管理知识进步的结果，凭借其有用性及实际效力成为行政管理的不二选择。它还强调自身的非政治性，是可为各界党派所用的中立知识。若通过采用新的思维方式和意识形态的转换来进行解释，我们将冒着三重风险：陷入新公共管理自身所提倡的目的论视角；歪曲新公共管理渗透行政体系的复杂过程；认为所有国家如今会像两个世纪以前拥抱韦伯的官僚制模式般全部采用新管理模式。然而即便新公共管理的普遍适用性能够获得公认并成为合法化过程中的王牌，也远非理所当然地具有作为科学范式的资质和优(21)势。同样，如果我们同意接受理念和知识对行政改革政策的影响，那么就像关于经济学理论传播及其学科结构的若干研究所指出的那样(22)，各个国家能够为其提供怎样的适应和发展条件，尤其是各个国家具有怎样的政治、制度和职业结构也是至关重要的。最后，正如19