从法兰西第一帝国（1804—1815）到复辟王朝（1814—1830）、七月王朝（1830—1848），直至法兰西第三共和国，历代反对者们以及(10)“政治被统治者”们向来将地方分权作为行政改革的保留剧目。

从拿破仑统治时期到反法西斯战争胜利，法国行政改革不断取得进展，主要体现在公共职能的“职业化”，这也是行政改革的第二个关键要素。在19世纪政权频繁更迭的历史背景下，随之形成众多带(11)有政治色彩的行政机制，都以利用和监督公共职能职业化为目的。因此，当时的行政改革通过制定规则制度使公务员的招聘更加专业(12)化，根据能者居高位的原则来规划其职业生涯，以赋予公务员更多的政治自主权。19世纪上半叶与此相关的议会讨论此起彼伏以及(13)1848年国家行政学院应声成立，成为了日后逐步确立考核制度与晋升规则、对行政人员进行分门别类、发展针对公务员的专业培训等诸多改革政策的开端。这些干预政策关乎政府工作人员的招聘与职业规划，在法国社会引发了不满，尤其在规章制度方面引发了重大冲突，然而正是这些不满和冲突为后续的行政改革提供了动力。公共职能职(14)(15)业化通过正式确立公务员法规、创办一所培训高级官员的学校、设立行政与公职管理总局、建立文职官员（admiistrateurs civils）队(16)伍等多项举措暂获成功。相比较而言，法国官僚制度模式的特殊之(17)处在于拥有统一法规及“组织导向”，后者主要体现在严苛的考核选拔和任前见习制度，公务员院校在其中扮演着重要角色。

行政改革的第三个关键要素是政府职能的理性化。第一次世界大(18)战以后，专业知识潮流大行其道，汇集众多工程师和公务员，引发关于行政组织和提高行政效率及生产力的方法的思考。在此背景下，行政自主权问题再次显现出来，然而其目的主要是为了提高行政效从法兰西第一帝国（1804—1815）到复辟王朝（1814—1830）、七月王朝（1830—1848），直至法兰西第三共和国，历代反对者们以及(10)“政治被统治者”们向来将地方分权作为行政改革的保留剧目。

从拿破仑统治时期到反法西斯战争胜利，法国行政改革不断取得进展，主要体现在公共职能的“职业化”，这也是行政改革的第二个关键要素。在19世纪政权频繁更迭的历史背景下，随之形成众多带(11)有政治色彩的行政机制，都以利用和监督公共职能职业化为目的。因此，当时的行政改革通过制定规则制度使公务员的招聘更加专业(12)化，根据能者居高位的原则来规划其职业生涯，以赋予公务员更多的政治自主权。19世纪上半叶与此相关的议会讨论此起彼伏以及(13)1848年国家行政学院应声成立，成为了日后逐步确立考核制度与晋升规则、对行政人员进行分门别类、发展针对公务员的专业培训等诸多改革政策的开端。这些干预政策关乎政府工作人员的招聘与职业规划，在法国社会引发了不满，尤其在规章制度方面引发了重大冲突，然而正是这些不满和冲突为后续的行政改革提供了动力。公共职能职(14)(15)业化通过正式确立公务员法规、创办一所培训高级官员的学校、设立行政与公职管理总局、建立文职官员（admiistrateurs civils）队(16)伍等多项举措暂获成功。相比较而言，法国官僚制度模式的特殊之(17)处在于拥有统一法规及“组织导向”，后者主要体现在严苛的考核选拔和任前见习制度，公务员院校在其中扮演着重要角色。

行政改革的第三个关键要素是政府职能的理性化。第一次世界大(18)战以后，专业知识潮流大行其道，汇集众多工程师和公务员，引发关于行政组织和提高行政效率及生产力的方法的思考。在此背景下，行政自主权问题再次显现出来，然而其目的主要是为了提高行政效率，而非保护行政不受政治入侵。借助企业界的支持，专家们从私营企业官僚模式中借鉴了组织安排及理性化改革的方法（开源节流、排除阻塞、等级划分、领导地位等），并认为法国行政必须采取这些方(19)法才能够真正获得职能权限和效力。1920年代至1930年代，行政技能的价值得到了许多法学家、巴黎自由政治科学学校（Ecole Libre des Scieces Politiques）的政论专家以及身为高级官员的政治家们的(20)重视，他们主张通过实现议会制度的宪政平衡来捍卫行政权。于是，国家改革同盟缔结而成。他们明确对议会制提出批评，表达强化行政团队的意愿，希望行政真正拥有权力并实现专业化。如果说这些主张最初难以完全落实是因为受到立宪制政体的限制，那么在二战后的行政改革以及关于提高行政生产力的思考中，这些主张终于找到了用武(21)之地。第四共和国时期，宪政平衡的主导权仍长期掌握在国会议员(22)们手中，然而这似乎又是首个高级公务员们取得胜利的时代，以技(23)术官僚形象在公共话语中的泛化为主要标志。戴高乐将军建立第五(24)共和国后，高级公务员的地位被确定在政治阶层的最前列，其行政权也得到了加强。而1959年1月2日颁布的预算程序理性化改革法令，在某种程度上是对政治和技术理性化主张的迟到的诠释：此法令限制了议员在预算程序中的权力，并将行政权和预算局置于中心地位。

1960年代至2000年代，行政改革政策的意义已截然不同。此时的改革就是要质疑那些从19世纪开始发展的、打着新型经济和管理(25)知识旗号的、建立在“管理主义”学说上的官僚制原则和手段。在扩大公共福利覆盖范围的公共政策框架下，经历行政体系快速完善及编制人员规模迅速扩张之后，西方国家的统治者们为自己设定了新的率，而非保护行政不受政治入侵。借助企业界的支持，专家们从私营企业官僚模式中借鉴了组织安排及理性化改革的方法（开源节流、排除阻塞、等级划分、领导地位等），并认为法国行政必须采取这些方(19)法才能够真正获得职能权限和效力。1920年代至1930年代，行政技能的价值得到了许多法学家、巴黎自由政治科学学校（Ecole Libre des Scieces Politiques）的政论专家以及身为高级官员的政治家们的(20)重视，他们主张通过实现议会制度的宪政平衡来捍卫行政权。于是，国家改革同盟缔结而成。他们明确对议会制提出批评，表达强化行政团队的意愿，希望行政真正拥有权力并实现专业化。如果说这些主张最初难以完全落实是因为受到立宪制政体的限制，那么在二战后的行政改革以及关于提高行政生产力的思考中，这些主张终于找到了用武(21)之地。第四共和国时期，宪政平衡的主导权仍长期掌握在国会议员(22)们手中，然而这似乎又是首个高级公务员们取得胜利的时代，以技(23)术官僚形象在公共话语中的泛化为主要标志。戴高乐将军建立第五(24)共和国后，高级公务员的地位被确定在政治阶层的最前列，其行政权也得到了加强。而1959年1月2日颁布的预算程序理性化改革法令，在某种程度上是对政治和技术理性化主张的迟到的诠释：此法令限制了议员在预算程序中的权力，并将行政权和预算局置于中心地位。

1960年代至2000年代，行政改革政策的意义已截然不同。此时的改革就是要质疑那些从19世纪开始发展的、打着新型经济和管理(25)知识旗号的、建立在“管理主义”学说上的官僚制原则和手段。在扩大公共福利覆盖范围的公共政策框架下，经历行政体系快速完善及编制人员规模迅速扩张之后，西方国家的统治者们为自己设定了新的目标。起初，行政改革体现在削减公共支出、缩小社会福利范围、降低社会福利预算权重、公共活动外包等传统举措上，但所有这些都被纳入了货币主义的宏观经济新目标。批评之声主要集中在被认为过度增长的国家福利及其预算上。到了第二阶段，国家官僚机构的组织模式成为了由政治行动者、行政参与者以及专家（法学家、经济学家、管理学家或社会学家）所组成的改革联盟的批评对象。官僚行政管理已不再是解决办法，而是成为了问题之所在，必须对其进行完善以提高权力运行效率。正是在这种背景下，理解《新公共管理》箴言戒律在不同国家所发挥的不同作用才显得尤为必要：新公共管理理论提供了组织和运作行政体系的新方法，成为曾盛行于19世纪的法律手段的劲敌，并逐步取得了正统地位和影响力。概括来讲，官僚行政组织的六大基本特征似乎成为了批评对象，并由此生发出诸多替代性解决方案。还是让我们用理想型的方式来描述它们吧。“公务员对当选者的忠诚形式”，历来是以其非政治性和中立性为基础的，而这种忠诚形式随着新型问责方式的推广受到了质疑。新型问责方式不仅基于再政治化机制，还基于通过锁定目标来明确服从和承诺条件的多种契约化手段。“等级式、整合式、纵向式”的官僚机构形式受到批评，一种“多部门”组织结构模式受到推崇，它主张削减中央行政机关、提倡建立负责推行公共政策的小型自主单位。正是本着这种精神，自1988年起，英国政府陆续在“下一步行动”方案框架下设立各种执行机构，分担部级部门的某些职能。在主张通过私有化、地方分权或公共服务委托以实现系统外包的呼吁声中，“国家机器广泛的职能权限范围”被逐步缩减了。此外，根据私法合同征聘公务员、废除职业保障相关章程、对晋升通道实行个性化处理、引入绩效考核机制等措施的推行，使得公务员的“招聘与职业组织安排”得到了重新审视。目标。起初，行政改革体现在削减公共支出、缩小社会福利范围、降低社会福利预算权重、公共活动外包等传统举措上，但所有这些都被纳入了货币主义的宏观经济新目标。批评之声主要集中在被认为过度增长的国家福利及其预算上。到了第二阶段，国家官僚机构的组织模式成为了由政治行动者、行政参与者以及专家（法学家、经济学家、管理学家或社会学家）所组成的改革联盟的批评对象。官僚行政管理已不再是解决办法，而是成为了问题之所在，必须对其进行完善以提高权力运行效率。正是在这种背景下，理解《新公共管理》箴言戒律在不同国家所发挥的不同作用才显得尤为必要：新公共管理理论提供了组织和运作行政体系的新方法，成为曾盛行于19世纪的法律手段的劲敌，并逐步取得了正统地位和影响力。概括来讲，官僚行政组织的六大基本特征似乎成为了批评对象，并由此生发出诸多替代性解决方案。还是让我们用理想型的方式来描述它们吧。“公务员对当选者的忠诚形式”，历来是以其非政治性和中立性为基础的，而这种忠诚形式随着新型问责方式的推广受到了质疑。新型问责方式不仅基于再政治化机制，还基于通过锁定目标来明确服从和承诺条件的多种契约化手段。“等级式、整合式、纵向式”的官僚机构形式受到批评，一种“多部门”组织结构模式受到推崇，它主张削减中央行政机关、提倡建立负责推行公共政策的小型自主单位。正是本着这种精神，自1988年起，英国政府陆续在“下一步行动”方案框架下设立各种执行机构，分担部级部门的某些职能。在主张通过私有化、地方分权或公共服务委托以实现系统外包的呼吁声中，“国家机器广泛的职能权限范围”被逐步缩减了。此外，根据私法合同征聘公务员、废除职业保障相关章程、对晋升通道实行个性化处理、引入绩效考核机制等措施的推行，使得公务员的“招聘与职业组织安排”得到了重新审视。各种新型管理工具的采纳促使“政府绩效”管理愈发成熟，“财政资源的发放、使用和审查流程”同样得到了重新考量：原本以支出性质为依据的预算和授权制度，被一种以实施主要公共政策引起的预算和以结果为导向的预算授权模式所取代。曾经由支出线细化分割的预算分配制度被根据总额进行打包的预算分配制度所取代，它赋予行政主体更多自主权，并与合同安排（设定目标、建构绩效指标、监督管理等）相关联。最终，“行政合法性原则”也得到了重新思考，这要求政府部门不再仅以法律意义上的平等来对待公共服务用户，而是更加重视这些“顾客”们的满意度。

从历史的角度来看，当代改革反映了行政体系思维方式和组织方式的深刻转变。然而正如在19世纪那样，不同国家在不同时期试图推行一种合理合法的官僚制度，从而形成了各具特色的行政体系，新型管理模式的落实过程也不是同时的、统一的、一蹴而就的。新公共管理的原则和工具在大多数西方国家得到传播并被政府引入，但其形态、强度和时间却不尽相同。这些差异背后有两种原因：一方面，各国所存在的不同选举问题影响着政治行动者的决策，并且各国所具备的专业知识程度不同、横向部的参与度不同，尤其是各国的财政实力不同，导致改革者的目标、信念和策略因国而异；另一方面，改革尝试逐渐从由来已久的稳固的行政体系中崭露头角，我们不难看到后者将会对新的改革举措进行干涉、约束、甚至限制。因此，必须认清新管理改革背后的因果机制，以了解改革者们如何以及在多大程度上“逃脱”了现有机制的影响，并进一步理解他们所作所为的合理性。这就是行政改革社会学定义的意义之所在。各种新型管理工具的采纳促使“政府绩效”管理愈发成熟，“财政资源的发放、使用和审查流程”同样得到了重新考量：原本以支出性质为依据的预算和授权制度，被一种以实施主要公共政策引起的预算和以结果为导向的预算授权模式所取代。曾经由支出线细化分割的预算分配制度被根据总额进行打包的预算分配制度所取代，它赋予行政主体更多自主权，并与合同安排（设定目标、建构绩效指标、监督管理等）相关联。最终，“行政合法性原则”也得到了重新思考，这要求政府部门不再仅以法律意义上的平等来对待公共服务用户，而是更加重视这些“顾客”们的满意度。

从历史的角度来看，当代改革反映了行政体系思维方式和组织方式的深刻转变。然而正如在19世纪那样，不同国家在不同时期试图推行一种合理合法的官僚制度，从而形成了各具特色的行政体系，新型管理模式的落实过程也不是同时的、统一的、一蹴而就的。新公共管理的原则和工具在大多数西方国家得到传播并被政府引入，但其形态、强度和时间却不尽相同。这些差异背后有两种原因：一方面，各国所存在的不同选举问题影响着政治行动者的决策，并且各国所具备的专业知识程度不同、横向部的参与度不同，尤其是各国的财政实力不同，导致改革者的目标、信念和策略因国而异；另一方面，改革尝试逐渐从由来已久的稳固的行政体系中崭露头角，我们不难看到后者将会对新的改革举措进行干涉、约束、甚至限制。因此，必须认清新管理改革背后的因果机制，以了解改革者们如何以及在多大程度上“逃脱”了现有机制的影响，并进一步理解他们所作所为的合理性。这就是行政改革社会学定义的意义之所在。第三节　社会学维度：一场中央集权行动者之间为实

现政府调控垄断的竞争

研究当代行政改革的关键之处在于理解西方国家是为何、如何以及在何种程度上从官僚制行政形式向自1960年代逐渐制度化的新公共管理形式转变的。这些问题很好地解释了为何我们要采用从国家历史社会学经典著作中借鉴而来的研究方法。事实上，思考西方国家为何、如何以及在何种程度上采纳了新型行政体系的问题，与受韦伯启发产生的、关于18世纪至19世纪从传统行政体系向官僚体制过渡的问题十分接近。从历史社会学的角度来观照官僚制政府的建设，1960年代至2000年代使我们不禁自问，究竟是怎样的集体行为动力，在推动着某些参与者积极主张并落实政府的放权和精简，以及基(26)于契约化和绩效评估的内部监管新形式。在那些研究政府起源、官(27)(28)僚机构建设或是福利国家（État-providece）制度建设的历史社会学研究著作中，关于行政组织分化、集体行为和精英竞争等话题引发了系统化的思考。然而奇怪的是，目前关于政府官僚制当代转型的(29)研究却似乎并未引发同样的思考。本书的目标便是在此方向上更进一步，从法国的案例出发进而提出以下猜想：1960年代以来，行政改革政策的历史发展进程是缓慢的、充满矛盾与冲突的。在这一进程(30)当中，政府中的跨部门跨领域横向集团和中央集权集团逐渐开始重新对自身权力和能力进行确认与保证，权力即对国家的领导权、协调权和监督权，能力即面对各政府部门以及公共行动参与者的管理能力。因此，我们可以给出当代行政改革政策的社会学定义：当代行政第三节　社会学维度：一场中央集权行动者之间为实

现政府调控垄断的竞争

研究当代行政改革的关键之处在于理解西方国家是为何、如何以及在何种程度上从官僚制行政形式向自1960年代逐渐制度化的新公共管理形式转变的。这些问题很好地解释了为何我们要采用从国家历史社会学经典著作中借鉴而来的研究方法。事实上，思考西方国家为何、如何以及在何种程度上采纳了新型行政体系的问题，与受韦伯启发产生的、关于18世纪至19世纪从传统行政体系向官僚体制过渡的问题十分接近。从历史社会学的角度来观照官僚制政府的建设，1960年代至2000年代使我们不禁自问，究竟是怎样的集体行为动力，在推动着某些参与者积极主张并落实政府的放权和精简，以及基(26)于契约化和绩效评估的内部监管新形式。在那些研究政府起源、官(27)(28)僚机构建设或是福利国家（État-providece）制度建设的历史社会学研究著作中，关于行政组织分化、集体行为和精英竞争等话题引发了系统化的思考。然而奇怪的是，目前关于政府官僚制当代转型的(29)研究却似乎并未引发同样的思考。本书的目标便是在此方向上更进一步，从法国的案例出发进而提出以下猜想：1960年代以来，行政改革政策的历史发展进程是缓慢的、充满矛盾与冲突的。在这一进程(30)当中，政府中的跨部门跨领域横向集团和中央集权集团逐渐开始重新对自身权力和能力进行确认与保证，权力即对国家的领导权、协调权和监督权，能力即面对各政府部门以及公共行动参与者的管理能力。因此，我们可以给出当代行政改革政策的社会学定义：当代行政