丹尼斯·凯斯勒一道成为委员会最主要的发言人以及强硬立场的捍卫者。在1995年发布的关于雇主组织的年度参考文献《桌上的牌局》中提出了一个真正的国家改革方案：“改革的先决条件：提高公共系统的绩效。一、任务：减少公共开销，使其更有价值和更有效率。二、方式：重塑国家。此外，文献中还建议实行私有化，改革管理制度和削减行政支出。这些分析说明了外部依赖的存在和利益集团的积极参与是如何推动“行政改革”的，这些利益集团也同执政者一样，将“行政改革”作为自身在博弈中的重要资源。

第二节　欧洲一体化进程的逐步影响和法国公共职能

模式的不稳定性

1990年代初，依赖程度愈发强化的过程有目共睹：“内部大市场”要在1992年底建成（1986年2月签署文件），欧洲经济货币联盟亟待成立（受到《马斯特里赫特条约》的影响），欧洲一体化进程在此双重框架下已是大势所趋。1989—1992年，欧洲化进程的步伐逐渐加快，这对法国的方方面面都产生了重大影响：在主权国家的职能(6)方面，引起了一场关于国家主权是否削弱的论战；在国家经济活动的手段方面（实行混合政策与预算货币政策）；在公共服务组织方面（1992年起面向欧洲大市场进行开放，来自外部的竞争压力加大）；在公共职能方面（欧洲经济共同体对侨民的开放）。1986年签署的文件具有强大的法律效力，法国行政法院已意识到欧洲经济共同体的法律草案之于欧洲各国法律草案的优先原则（比如，1964年7月15日欧洲法院对意大利国家电力公司的判决），法国后续出台的法律草案并丹尼斯·凯斯勒一道成为委员会最主要的发言人以及强硬立场的捍卫者。在1995年发布的关于雇主组织的年度参考文献《桌上的牌局》中提出了一个真正的国家改革方案：“改革的先决条件：提高公共系统的绩效。一、任务：减少公共开销，使其更有价值和更有效率。二、方式：重塑国家。此外，文献中还建议实行私有化，改革管理制度和削减行政支出。这些分析说明了外部依赖的存在和利益集团的积极参与是如何推动“行政改革”的，这些利益集团也同执政者一样，将“行政改革”作为自身在博弈中的重要资源。

第二节　欧洲一体化进程的逐步影响和法国公共职能

模式的不稳定性

1990年代初，依赖程度愈发强化的过程有目共睹：“内部大市场”要在1992年底建成（1986年2月签署文件），欧洲经济货币联盟亟待成立（受到《马斯特里赫特条约》的影响），欧洲一体化进程在此双重框架下已是大势所趋。1989—1992年，欧洲化进程的步伐逐渐加快，这对法国的方方面面都产生了重大影响：在主权国家的职能(6)方面，引起了一场关于国家主权是否削弱的论战；在国家经济活动的手段方面（实行混合政策与预算货币政策）；在公共服务组织方面（1992年起面向欧洲大市场进行开放，来自外部的竞争压力加大）；在公共职能方面（欧洲经济共同体对侨民的开放）。1986年签署的文件具有强大的法律效力，法国行政法院已意识到欧洲经济共同体的法律草案之于欧洲各国法律草案的优先原则（比如，1964年7月15日欧洲法院对意大利国家电力公司的判决），法国后续出台的法律草案并不能适用该条约，二者不可兼容。1988年、1989年尤其是1992年法国行政法院的工作报告统统都是涉及这一主题，行政法院不断强调欧洲共同体在法国行政管理过程中的介入作用。1992年，欧洲单一市场的实现对各国行政管理的影响超出了各国政府的预期。1988年，欧共体的法国侨民进入法国公共部门任职的问题引发了司法问题的初(7)步研究。自1989年4月起，对欧洲单一市场影响的疑问越来越多。公共职能与行政改革部部长米歇尔·杜拉弗和欧洲事务部部长埃迪特·克勒松委托法国行政法院审查官乔瑟琳娜·德·克洛萨德成立研究与建(8)议任务组，负责对“自由流通原则的实施会对国家行政部门的任务、(9)组织以及运作产生的可预见性后果”进行研究并提出建议，证明欧洲统一市场的实现不仅仅使公共企业遭受影响。1990年1月和1991年的工作报告指出，相关文件起草后应重视欧洲方面的影响，并提议建立相应的信息系统，或欧洲共同体应建立专门的部际间或内部的负责工作组，以处理欧洲共同体与各国政府之间的事务。报告提倡通过行政管理的锻炼，使官员得到初级培训，再经过继续培养来促进欧洲官员培训的发展。同时指出，欧洲一体化已直接影响了法国既有的行政管理规则，因此，要进一步要求法国进行改革。行政管理的“欧洲模式”使公务员难以进入欧洲联盟担任职务，从欧洲法院关于欧洲联盟的侨民能否在法国担任公共职务的条款和判决这一点，就可以发现欧洲联盟准则的影响。此外，有两个间接过程对法国行政管理模式的规章制度提出了质疑。一方面，欧洲联盟的法律（例如1992年的《单一欧洲法案》和《欧洲联盟条约》）为法国行政法在许多公共概念方面提供了蓝本，例如公共行政职位、公共行政部门运作、公共秩序合理性的审查、公共安全、公共卫生、公共企业或是负责管理总体经济利益的企业。但是，仅仅形式上一致的概念并不能改变两种法律本质不能适用该条约，二者不可兼容。1988年、1989年尤其是1992年法国行政法院的工作报告统统都是涉及这一主题，行政法院不断强调欧洲共同体在法国行政管理过程中的介入作用。1992年，欧洲单一市场的实现对各国行政管理的影响超出了各国政府的预期。1988年，欧共体的法国侨民进入法国公共部门任职的问题引发了司法问题的初(7)步研究。自1989年4月起，对欧洲单一市场影响的疑问越来越多。公共职能与行政改革部部长米歇尔·杜拉弗和欧洲事务部部长埃迪特·克勒松委托法国行政法院审查官乔瑟琳娜·德·克洛萨德成立研究与建(8)议任务组，负责对“自由流通原则的实施会对国家行政部门的任务、(9)组织以及运作产生的可预见性后果”进行研究并提出建议，证明欧洲统一市场的实现不仅仅使公共企业遭受影响。1990年1月和1991年的工作报告指出，相关文件起草后应重视欧洲方面的影响，并提议建立相应的信息系统，或欧洲共同体应建立专门的部际间或内部的负责工作组，以处理欧洲共同体与各国政府之间的事务。报告提倡通过行政管理的锻炼，使官员得到初级培训，再经过继续培养来促进欧洲官员培训的发展。同时指出，欧洲一体化已直接影响了法国既有的行政管理规则，因此，要进一步要求法国进行改革。行政管理的“欧洲模式”使公务员难以进入欧洲联盟担任职务，从欧洲法院关于欧洲联盟的侨民能否在法国担任公共职务的条款和判决这一点，就可以发现欧洲联盟准则的影响。此外，有两个间接过程对法国行政管理模式的规章制度提出了质疑。一方面，欧洲联盟的法律（例如1992年的《单一欧洲法案》和《欧洲联盟条约》）为法国行政法在许多公共概念方面提供了蓝本，例如公共行政职位、公共行政部门运作、公共秩序合理性的审查、公共安全、公共卫生、公共企业或是负责管理总体经济利益的企业。但是，仅仅形式上一致的概念并不能改变两种法律本质上的不同。欧洲联盟法律的基本理念优先于各国法律之上，它认为欧洲各国的行政管理、原则和法律可能会阻碍欧洲联盟法律的实施。因此，“法国行政体系已经无法完全掌控许多传统概念”，因为“后者(10)必须服从于欧洲联盟的最终解释”。另一方面，欧洲联盟的法律优先于各国行政法的决定，在1980年底终于被实现。欧盟委员会于(11)1988年3月28日向12个成员国发布“通告”，明确表示在以下四个部门的任职应不受国籍限制：负责管理商业事务的机构（负责公共交通，电力、煤气、人事培训、航行、广播电视）、负责公共卫生的机构、负责公共教育的机构以及负责跟踪调查公众意愿的机构。根据《罗马条约》中第48.4条所规定的自由流通原则，又经边境开放规定的重新确认，欧洲委员会设法领导各成员国严格遵守欧洲法院的判决，第一个案例便是1980年12月17日的判决。这次判决以一种制约性的方式说明了《欧洲经济共同体条约》（即《罗马条约》）第48.4条中所规定的自由流通原则并不包括公共行政管理职位的自由流通：直接或间接参与国家政权的职位和维护国家和其他公共集团的整体利益的职位，并不适用于自由流通的原则。根据1983年7月13日法律的第5条所规定的行政人员的权力和义务，法国不得不重新考虑公务员只能由法国人任职的原则。面对弗里茨·沙尔普夫提出的“消极融入”(12)概念，埃迪特·克勒松政府于1991年7月26日通过法律修改了只能由拥有法国国籍的人担任本国公职的条款。公共职能领域因此被视为就业市场。在欧洲一体化不断推进的过程中，“国家改革”成为凝聚各种变革的主题，并蕴含着政治精英和中央政府高级官员的双重愿望：一方面，“国家改革”需要诠释和整合欧洲一体化进程对法国国家自主权的影响；另一方面，必须通过法国行政体系的重组重申统一和一致的原则。上的不同。欧洲联盟法律的基本理念优先于各国法律之上，它认为欧洲各国的行政管理、原则和法律可能会阻碍欧洲联盟法律的实施。因此，“法国行政体系已经无法完全掌控许多传统概念”，因为“后者(10)必须服从于欧洲联盟的最终解释”。另一方面，欧洲联盟的法律优先于各国行政法的决定，在1980年底终于被实现。欧盟委员会于(11)1988年3月28日向12个成员国发布“通告”，明确表示在以下四个部门的任职应不受国籍限制：负责管理商业事务的机构（负责公共交通，电力、煤气、人事培训、航行、广播电视）、负责公共卫生的机构、负责公共教育的机构以及负责跟踪调查公众意愿的机构。根据《罗马条约》中第48.4条所规定的自由流通原则，又经边境开放规定的重新确认，欧洲委员会设法领导各成员国严格遵守欧洲法院的判决，第一个案例便是1980年12月17日的判决。这次判决以一种制约性的方式说明了《欧洲经济共同体条约》（即《罗马条约》）第48.4条中所规定的自由流通原则并不包括公共行政管理职位的自由流通：直接或间接参与国家政权的职位和维护国家和其他公共集团的整体利益的职位，并不适用于自由流通的原则。根据1983年7月13日法律的第5条所规定的行政人员的权力和义务，法国不得不重新考虑公务员只能由法国人任职的原则。面对弗里茨·沙尔普夫提出的“消极融入”(12)概念，埃迪特·克勒松政府于1991年7月26日通过法律修改了只能由拥有法国国籍的人担任本国公职的条款。公共职能领域因此被视为就业市场。在欧洲一体化不断推进的过程中，“国家改革”成为凝聚各种变革的主题，并蕴含着政治精英和中央政府高级官员的双重愿望：一方面，“国家改革”需要诠释和整合欧洲一体化进程对法国国家自主权的影响；另一方面，必须通过法国行政体系的重组重申统一和一致的原则。第三节　地方分权与国家权力下放部门的危机

1980年代末法国面临的任务，主要是对行政管理方面地方分权现象的治理。从一定程度上来说，第三个过程是1982年至1984年间地方分权政策所造成的结果，对许多横向部，尤其是对内政部和国家地方公共服务部门逐渐造成了影响。地方分权首先表现为一种制度上的重新分配，通过减少对地方政府的控制以及对职能权限的转移扩大了其行动范围，使得地方政府在公共政策中的地位日益提高。它削弱了各行业部及其派出机构的地位，使其不得不与向来更具有正统地位的地方民选代表进行“协商谈判”。公共政策制定过程中的“地方”或“地区”维度越发重要，因为公共问题比以往任何时候都更加开放，接受来自市、省和大区的干预。这些“新的”公共行动形式根植于地方行政区域，涉及众多参与者（国家、地方政府、主要城市服务部门、协会、社区团体），以新的合作要求为基础，对等级制度之外的横向公共问题作出回应。国家与地方政府的相关依赖关系逐渐增强，一种关于地方及部际公共行动的“新型参考模式”（由社会事务部和环境部等行业部制定）得到重视，而欧盟伙伴也正在通过经费支持的手段发挥着新作用。现在，让我们来概括一下这些变化给法国地方政府带来的具体影响吧。地方分权的第一阶段严重削弱了国家地方公共服务部门（可能是欧洲最庞大的网络，因为它汇集了95%的国家公务员）的职能，尽管它们根据活动、财力资源以及组织结构的不同而有所不同。职能权限的转移和/或叠加，地方民选代表权力的增加与合法地位的巩固，城市（更久以前）、省和大区（自地方分权以来）中行政部门之间的竞争，极大破坏了国家派出部门内部职位的稳定性。第三节　地方分权与国家权力下放部门的危机

1980年代末法国面临的任务，主要是对行政管理方面地方分权现象的治理。从一定程度上来说，第三个过程是1982年至1984年间地方分权政策所造成的结果，对许多横向部，尤其是对内政部和国家地方公共服务部门逐渐造成了影响。地方分权首先表现为一种制度上的重新分配，通过减少对地方政府的控制以及对职能权限的转移扩大了其行动范围，使得地方政府在公共政策中的地位日益提高。它削弱了各行业部及其派出机构的地位，使其不得不与向来更具有正统地位的地方民选代表进行“协商谈判”。公共政策制定过程中的“地方”或“地区”维度越发重要，因为公共问题比以往任何时候都更加开放，接受来自市、省和大区的干预。这些“新的”公共行动形式根植于地方行政区域，涉及众多参与者（国家、地方政府、主要城市服务部门、协会、社区团体），以新的合作要求为基础，对等级制度之外的横向公共问题作出回应。国家与地方政府的相关依赖关系逐渐增强，一种关于地方及部际公共行动的“新型参考模式”（由社会事务部和环境部等行业部制定）得到重视，而欧盟伙伴也正在通过经费支持的手段发挥着新作用。现在，让我们来概括一下这些变化给法国地方政府带来的具体影响吧。地方分权的第一阶段严重削弱了国家地方公共服务部门（可能是欧洲最庞大的网络，因为它汇集了95%的国家公务员）的职能，尽管它们根据活动、财力资源以及组织结构的不同而有所不同。职能权限的转移和/或叠加，地方民选代表权力的增加与合法地位的巩固，城市（更久以前）、省和大区（自地方分权以来）中行政部门之间的竞争，极大破坏了国家派出部门内部职位的稳定性。首先，地方分权表现为一种真正的权力断层，省政府的事务向省议会转移，省议会下属的技术和社会部门的职能权限也被转移：省卫生和社会事务管理局负责社会救济，省装备管理局负责道路规划，省民政管理局负责乡村管理事务。卡特琳娜·格雷米翁认为，这些影响到了三分之一的省政府，三分之二的省卫生和社会事务管理局和二分之一的省装备管理局。这意味着职能权限的转移并未得到系统化考量，而是主要发生在社会部门（正如我们在本书第四部分所阐述的那样）。总体上，许多有利于国家融入当地社会的派出部门工作活动（顾问、津贴补发、运行安排）被取消了。管理和压制的任务却继续存在。管理职能分散和传统任务（社会行动和城市规划）的转移，导致一些中央政府行政派出组织被迫进行重组。通过转移职能权限和取消监管控制，地方分权政策加强了地方政府与这些派出部门的联系，引发了部委权力链条中的等级控制问题。派出部门通常要与地方政府分担职权或展开合作，但是它们所承担的工作任务往往比较零散。因此，这些派出部门面临着公共政策执行能力减弱的问题，它们强烈感受到地方政府在工作计划制订以及工作人员薪酬发放方面所造成的巨大竞争感。1992年2月，在关于地方分权对国家的影响的回顾中，雅克·谢瓦利耶指出，1982年的地方分权政策已严重影响了政府在地方组织体系中的地位。同样，帕特里斯·杜兰和让-克洛德·汤尼格清晰地描述了这个过程：“地方分权在政府内部引起了一场关于派出部门的前景问题的讨论。行政权力的下放源于政治上的地方分权：国家应该在内部管理上反击问题，这是一个不太容易办到的事，对于公共部门的前景(13)来说，这加重了公务员的不满情绪。”此外，他们指出：“政府任(14)务的重新分派，不应自上而下，而应自下而上，从地方开始。”首先，地方分权表现为一种真正的权力断层，省政府的事务向省议会转移，省议会下属的技术和社会部门的职能权限也被转移：省卫生和社会事务管理局负责社会救济，省装备管理局负责道路规划，省民政管理局负责乡村管理事务。卡特琳娜·格雷米翁认为，这些影响到了三分之一的省政府，三分之二的省卫生和社会事务管理局和二分之一的省装备管理局。这意味着职能权限的转移并未得到系统化考量，而是主要发生在社会部门（正如我们在本书第四部分所阐述的那样）。总体上，许多有利于国家融入当地社会的派出部门工作活动（顾问、津贴补发、运行安排）被取消了。管理和压制的任务却继续存在。管理职能分散和传统任务（社会行动和城市规划）的转移，导致一些中央政府行政派出组织被迫进行重组。通过转移职能权限和取消监管控制，地方分权政策加强了地方政府与这些派出部门的联系，引发了部委权力链条中的等级控制问题。派出部门通常要与地方政府分担职权或展开合作，但是它们所承担的工作任务往往比较零散。因此，这些派出部门面临着公共政策执行能力减弱的问题，它们强烈感受到地方政府在工作计划制订以及工作人员薪酬发放方面所造成的巨大竞争感。1992年2月，在关于地方分权对国家的影响的回顾中，雅克·谢瓦利耶指出，1982年的地方分权政策已严重影响了政府在地方组织体系中的地位。同样，帕特里斯·杜兰和让-克洛德·汤尼格清晰地描述了这个过程：“地方分权在政府内部引起了一场关于派出部门的前景问题的讨论。行政权力的下放源于政治上的地方分权：国家应该在内部管理上反击问题，这是一个不太容易办到的事，对于公共部门的前景(13)来说，这加重了公务员的不满情绪。”此外，他们指出：“政府任(14)务的重新分派，不应自上而下，而应自下而上，从地方开始。”