能力。由于行政部门之间难以做到真正的职能整合，1998年以来的举措因而表现得十分节制，它们强调在权力下放的行政部门之间建立“权力中心”（无须重组），旨在促进联合行动。这些措施包括国家改革部际委员会于1999年7月13日提出的《法国地方行政计划（省级）》以及通过2001年4月24日政令推出的《法国地方行政计划（大区级）》，不要忘记在《多年期现代化章程》框架中，根据法国总理利昂内尔·若斯潘1998年6月3日通告和出台于2003年的改革部级战略对各部做出更全面要求的诸多计划。利益攸关方之间存在着多重问题。扩张省长职权范围直至吸纳国家派出部门（特别是那些传统上不在其管辖范围内的人:大学或大学区校长、就业服务部门人员、金融服务部门人员、法国建筑设计师）遭到政府各部的反对，因为各部不希望失去对这些机构的直接管辖权。因为种种具体问题（文化和活动差异、地位和行业的不相容、房产问题、地方民选代表拒绝在其领土上取消国家服务，等等），各部的地方公共服务部门之间并未实现重组。审计法院在2003年的一份报告中指出激励举措的失败：重组/缩减中央行政机关以及建立权力下放部门的合理架构等构想“未能得到平等且(14)足够地落实，也尚未对相关工作进展进行总结”。同样，“中央政(15)府尚未配备新任务所需的设计人员和管理架构”。

地方分权的第二阶段，特别是根据关于最低收入的2003年12月18日法律和关于地方自由与责任的2004年8月13日法律而进行的新一轮职能权限转移，将再次提出地方政府的组织问题。地方民选代表一再谴责1981年权力下放遗留下来的共同管理政策，他们认为这导致地方越来越多地为国家职能提供资金。中央政府应地方要求于2003年12月出台法律将社会事务部的权力分散到省，并根据2004年8月13能力。由于行政部门之间难以做到真正的职能整合，1998年以来的举措因而表现得十分节制，它们强调在权力下放的行政部门之间建立“权力中心”（无须重组），旨在促进联合行动。这些措施包括国家改革部际委员会于1999年7月13日提出的《法国地方行政计划（省级）》以及通过2001年4月24日政令推出的《法国地方行政计划（大区级）》，不要忘记在《多年期现代化章程》框架中，根据法国总理利昂内尔·若斯潘1998年6月3日通告和出台于2003年的改革部级战略对各部做出更全面要求的诸多计划。利益攸关方之间存在着多重问题。扩张省长职权范围直至吸纳国家派出部门（特别是那些传统上不在其管辖范围内的人:大学或大学区校长、就业服务部门人员、金融服务部门人员、法国建筑设计师）遭到政府各部的反对，因为各部不希望失去对这些机构的直接管辖权。因为种种具体问题（文化和活动差异、地位和行业的不相容、房产问题、地方民选代表拒绝在其领土上取消国家服务，等等），各部的地方公共服务部门之间并未实现重组。审计法院在2003年的一份报告中指出激励举措的失败：重组/缩减中央行政机关以及建立权力下放部门的合理架构等构想“未能得到平等且(14)足够地落实，也尚未对相关工作进展进行总结”。同样，“中央政(15)府尚未配备新任务所需的设计人员和管理架构”。

地方分权的第二阶段，特别是根据关于最低收入的2003年12月18日法律和关于地方自由与责任的2004年8月13日法律而进行的新一轮职能权限转移，将再次提出地方政府的组织问题。地方民选代表一再谴责1981年权力下放遗留下来的共同管理政策，他们认为这导致地方越来越多地为国家职能提供资金。中央政府应地方要求于2003年12月出台法律将社会事务部的权力分散到省，并根据2004年8月13日法律结束其他的共同管理：大部分国家道路网管理权限（原属设备部）下放至省；全部初高中不动产权（原属教育部）移交给省和大区，包括接待、餐饮、住宿和维修任务以及93 000名技术工人和服务人员。国家在地方的权力由此略有削弱：与庞大的地方政府相比，其资本支出已变得微不足道，专门知识资源也在不断减少。国家服务分散和资源集中程度低始终是个问题。经过近12年的反复谈判，2004年10月，国家地方行政部门重组计划终于通过。八个主要方面被确(16)定，基本上涵盖了主要的部委权力下放部门。值得注意的是，大区正式成为国家领土组织的主要层次，以便落实国家战略并促使国家政策与地方分权行政机构的干预行为保持一致。这个新框架的形成伴随着大区区长职能权限的扩大，以及协调和管理国家服务的能力与手段的加强。大区领导也于形式上开始和大区长和省长以及地区各部门领导人协商，负责引导国家战略行动计划的修订。这决定了此后三年政府在大区中的首要任务。这种互助工作暗示了部际合作方式的飞跃（自1999年以来，国家服务部门通过各省政府集中管理的共同数据库构建起信息网络、进行管理授权、建立“公共服务之家”），有利于通过“技术”手段轻而易举解决需要巨大“政治”代价的问题。无论如何，被坚持的改革方案肯定了历史上的国家地方政治结构，它们与地方政府之间的相互交织关系非常坚固，不利于国家权力下放部门的重组。建立这种新的地方框架富有启发性，同时也是国家权力博弈的范例。加强省长“横向”权力的企图在内政部中由来已久，但《财政法组织法》和地方分权政策的出现却威胁着这种传统。《财政法组织法》结合项目操作预算建立起权力下放的逻辑体系，被内政部视为“纵向”行动逻辑，很有可能削弱省长的财政能力和行动能力。从这个角度来看，2004年的改革是内政部做出的反击：它提出由省长领日法律结束其他的共同管理：大部分国家道路网管理权限（原属设备部）下放至省；全部初高中不动产权（原属教育部）移交给省和大区，包括接待、餐饮、住宿和维修任务以及93 000名技术工人和服务人员。国家在地方的权力由此略有削弱：与庞大的地方政府相比，其资本支出已变得微不足道，专门知识资源也在不断减少。国家服务分散和资源集中程度低始终是个问题。经过近12年的反复谈判，2004年10月，国家地方行政部门重组计划终于通过。八个主要方面被确(16)定，基本上涵盖了主要的部委权力下放部门。值得注意的是，大区正式成为国家领土组织的主要层次，以便落实国家战略并促使国家政策与地方分权行政机构的干预行为保持一致。这个新框架的形成伴随着大区区长职能权限的扩大，以及协调和管理国家服务的能力与手段的加强。大区领导也于形式上开始和大区长和省长以及地区各部门领导人协商，负责引导国家战略行动计划的修订。这决定了此后三年政府在大区中的首要任务。这种互助工作暗示了部际合作方式的飞跃（自1999年以来，国家服务部门通过各省政府集中管理的共同数据库构建起信息网络、进行管理授权、建立“公共服务之家”），有利于通过“技术”手段轻而易举解决需要巨大“政治”代价的问题。无论如何，被坚持的改革方案肯定了历史上的国家地方政治结构，它们与地方政府之间的相互交织关系非常坚固，不利于国家权力下放部门的重组。建立这种新的地方框架富有启发性，同时也是国家权力博弈的范例。加强省长“横向”权力的企图在内政部中由来已久，但《财政法组织法》和地方分权政策的出现却威胁着这种传统。《财政法组织法》结合项目操作预算建立起权力下放的逻辑体系，被内政部视为“纵向”行动逻辑，很有可能削弱省长的财政能力和行动能力。从这个角度来看，2004年的改革是内政部做出的反击：它提出由省长领导的“战略行动计划”，而省长们已经在《财政法组织法》框架下获得了管理专门预算项目的权力，用以协调国家在地方的诸多干预政策。这种由省长负责的预算项目甚至涵盖复杂的跨部门、跨地区计划，省长有权将政府各部提供的资金汇集起来在项目内进行合理调配，比如科西嘉特别投资计划。这些“工具”似乎有利于（但在多大程度上是有利的？）加强省长的协调能力，却也并未触及国家权力下放部门的重组问题，使得这些部门在面对地方政府时仍处于弱势地位。在2006年2月的一份关于地方权力平衡的报告中，议员米歇尔·皮隆以法律委员会的名义，谈论“地方政府的苦恼”。同年，佩贝罗报告在将财政解读放在首位的同时强调，“没有证据表明，当权力下放至地方(17)政府的同时，原部门的资源也会随之系统地减少”。可以预见，2004年颁布的政令并未真正对继承来的形式产生重大的改变作用：国家地方行政的分裂将会持续，而它的重组仍是议题，就如同《财政(18)法组织法》也有可能通过促进“资源管理和指导的地区化”在结构上产生连锁效应。

第五节　改革高级公共职能？

2000年初，在《财政法组织法》、欧洲一体化的压力以及行政与公共职能管理总局的战略转变的联合影响下，高级公共职能同样也成为改革创新举措的目标。多项创新举措使所谓的“高级公共职能政策”具体可观，这种在国外许多国家司空见惯的政策此前却始终被法国所忽视。竞相出现的两个机构便是该政策的直观体现：2004年，指导国家高级干部的部际任务团（2004年10月13日决议）逐步建立导的“战略行动计划”，而省长们已经在《财政法组织法》框架下获得了管理专门预算项目的权力，用以协调国家在地方的诸多干预政策。这种由省长负责的预算项目甚至涵盖复杂的跨部门、跨地区计划，省长有权将政府各部提供的资金汇集起来在项目内进行合理调配，比如科西嘉特别投资计划。这些“工具”似乎有利于（但在多大程度上是有利的？）加强省长的协调能力，却也并未触及国家权力下放部门的重组问题，使得这些部门在面对地方政府时仍处于弱势地位。在2006年2月的一份关于地方权力平衡的报告中，议员米歇尔·皮隆以法律委员会的名义，谈论“地方政府的苦恼”。同年，佩贝罗报告在将财政解读放在首位的同时强调，“没有证据表明，当权力下放至地方(17)政府的同时，原部门的资源也会随之系统地减少”。可以预见，2004年颁布的政令并未真正对继承来的形式产生重大的改变作用：国家地方行政的分裂将会持续，而它的重组仍是议题，就如同《财政(18)法组织法》也有可能通过促进“资源管理和指导的地区化”在结构上产生连锁效应。

第五节　改革高级公共职能？

2000年初，在《财政法组织法》、欧洲一体化的压力以及行政与公共职能管理总局的战略转变的联合影响下，高级公共职能同样也成为改革创新举措的目标。多项创新举措使所谓的“高级公共职能政策”具体可观，这种在国外许多国家司空见惯的政策此前却始终被法国所忽视。竞相出现的两个机构便是该政策的直观体现：2004年，指导国家高级干部的部际任务团（2004年10月13日决议）逐步建立起来，由总理办公室主任担任团长，由行政与公共职能管理总局官员担任书记；随后根据2006年4月21日颁布的政令，负责监督“国家领导干部”职业生涯管理的行政总秘书处在总理管辖下被建立起来。然而指导国家高级干部的部际任务团的实际作用微乎其微，而总秘书处秘书长的职位直至2009年初仍然空缺。这两个俨然毫无生气的创举却传达出加强高级干部部际引导的意愿，以及对仅靠主要职系管理高级干部的质疑。仍停留在理论上的目标在于每年向总理提出关于政府高级公职队伍征聘的建议，同时了解未来十年的需要，研究由部级薪酬委员会（CMR）实施的高级干部工资政策。政府各部都要在部内设立部级薪酬委员会，负责就高级公职干部的管理问题（特别是在人员流动性方面）给出建议。这些机构的创立似乎受启发于英国1996年建立的高级文官制度。后者致力于建立一支统一的、具有良好流动性的以及更加全能的可以担任英国政府中主要职位的高级公务员队伍。并重新组织一支由职业公务员和私营部门新来者组成的混合队伍。这些创新举措无论如何都展现出发展关于“领导资源管理”中央政策的目的，这也反映在2004年以来进行的持续而又系统的管理教育中，即在国家行政学院为新任命的中央行政部门负责人进行培训。2004年至2005年的国家行政学院改革也与高级公务员培训和管理的渐进式转变有关。在2003年伊夫-蒂博·德西尔吉报告之后，学校领导、行政与公共职能管理总局以及众多利益攸关方（校友会，最高行政法院，等等）经过协商达成妥协，却并未终结作为讨论过程中主要议题(19)之一的培训结业成绩排名。然而，改革显然改变了学制，这有利于围绕三大主题（欧洲，领土行政，公共管理）开展更为开放的培训，并通过在课程结束时开展“能力深化”以及提供多样化的实习机会使得培训更加“专业化”。理论上来说，改革还应该加强政府各部对毕起来，由总理办公室主任担任团长，由行政与公共职能管理总局官员担任书记；随后根据2006年4月21日颁布的政令，负责监督“国家领导干部”职业生涯管理的行政总秘书处在总理管辖下被建立起来。然而指导国家高级干部的部际任务团的实际作用微乎其微，而总秘书处秘书长的职位直至2009年初仍然空缺。这两个俨然毫无生气的创举却传达出加强高级干部部际引导的意愿，以及对仅靠主要职系管理高级干部的质疑。仍停留在理论上的目标在于每年向总理提出关于政府高级公职队伍征聘的建议，同时了解未来十年的需要，研究由部级薪酬委员会（CMR）实施的高级干部工资政策。政府各部都要在部内设立部级薪酬委员会，负责就高级公职干部的管理问题（特别是在人员流动性方面）给出建议。这些机构的创立似乎受启发于英国1996年建立的高级文官制度。后者致力于建立一支统一的、具有良好流动性的以及更加全能的可以担任英国政府中主要职位的高级公务员队伍。并重新组织一支由职业公务员和私营部门新来者组成的混合队伍。这些创新举措无论如何都展现出发展关于“领导资源管理”中央政策的目的，这也反映在2004年以来进行的持续而又系统的管理教育中，即在国家行政学院为新任命的中央行政部门负责人进行培训。2004年至2005年的国家行政学院改革也与高级公务员培训和管理的渐进式转变有关。在2003年伊夫-蒂博·德西尔吉报告之后，学校领导、行政与公共职能管理总局以及众多利益攸关方（校友会，最高行政法院，等等）经过协商达成妥协，却并未终结作为讨论过程中主要议题(19)之一的培训结业成绩排名。然而，改革显然改变了学制，这有利于围绕三大主题（欧洲，领土行政，公共管理）开展更为开放的培训，并通过在课程结束时开展“能力深化”以及提供多样化的实习机会使得培训更加“专业化”。理论上来说，改革还应该加强政府各部对毕业生职位分配的影响力，尽管排名和个人选择仍是决定职业方向的主要因素。重大职系在改革协商谈判中占有很大比重。同样，他们也密切关注着另一个尚未完成的计划的未来，该计划将公共职能职系合并为六个类别（安全、健康、社会、财政、文化、教育培训以及行政）。利害关系已经超越了高级行政的范畴。这引发了关于公共职能制度改革的更广泛辩论，由两种动力驱动：一是《财政法组织法》使得公共职能领域中人力资源管理的深刻转变成为可能；二是由公共职能部、各行业部委和最高行政法院的创新举措相交而生，其中最高行政法院还附带地引起行业间的融合并考虑到公共职能中职业化的扩大机制，同时考虑到在公务员招聘和职业生涯中，他们的能力、职业价值观和行政职务的职能需要。因此，行政与公共职能管理总局在2003—2004年期间绘制出囊括28个“法定框架”的蓝图，而前公共职能管理总局局长马赛尔·波沙德以最高行政法院的名义提出了“职能框架”设想。

在法国的背景下，这些渐进和适度的改革举措具有双重意义。一方面，这些举措所针对的是行政体系中长期被忽视的维度，因此它们的出现证明了一个挑战历史性规则的进程正在浮现，也证明了从新公共管理中汲取的新原则和新工具的发展。新公共管理的影响力不断增强，部分原因来自行政与公共职能管理总局与欧洲网络的密切来往。在欧洲公共行政研究院（参见第六部分）的协调下，欧盟各国公共职能部部长先后于2000年11月和2003年6月召开会议，会议最终达成具有约束力的共同决定，即建立一个制度化的行政体系比较程序。部长们肯定了需要在以下四个领域持续进行经验交流和举措协调：社会对话、电子政务发展、公共服务质量以及欧洲公共行政部门绩效。新公业生职位分配的影响力，尽管排名和个人选择仍是决定职业方向的主要因素。重大职系在改革协商谈判中占有很大比重。同样，他们也密切关注着另一个尚未完成的计划的未来，该计划将公共职能职系合并为六个类别（安全、健康、社会、财政、文化、教育培训以及行政）。利害关系已经超越了高级行政的范畴。这引发了关于公共职能制度改革的更广泛辩论，由两种动力驱动：一是《财政法组织法》使得公共职能领域中人力资源管理的深刻转变成为可能；二是由公共职能部、各行业部委和最高行政法院的创新举措相交而生，其中最高行政法院还附带地引起行业间的融合并考虑到公共职能中职业化的扩大机制，同时考虑到在公务员招聘和职业生涯中，他们的能力、职业价值观和行政职务的职能需要。因此，行政与公共职能管理总局在2003—2004年期间绘制出囊括28个“法定框架”的蓝图，而前公共职能管理总局局长马赛尔·波沙德以最高行政法院的名义提出了“职能框架”设想。

在法国的背景下，这些渐进和适度的改革举措具有双重意义。一方面，这些举措所针对的是行政体系中长期被忽视的维度，因此它们的出现证明了一个挑战历史性规则的进程正在浮现，也证明了从新公共管理中汲取的新原则和新工具的发展。新公共管理的影响力不断增强，部分原因来自行政与公共职能管理总局与欧洲网络的密切来往。在欧洲公共行政研究院（参见第六部分）的协调下，欧盟各国公共职能部部长先后于2000年11月和2003年6月召开会议，会议最终达成具有约束力的共同决定，即建立一个制度化的行政体系比较程序。部长们肯定了需要在以下四个领域持续进行经验交流和举措协调：社会对话、电子政务发展、公共服务质量以及欧洲公共行政部门绩效。新公