第一章

回顾并阐释第五共和国统治下的行政改革之路

第一节　制度化、区别与积淀

我们所分析的五个改革阶段勾画出了怎样的改革轨迹呢？首先可以确认的是，“行政体系”已构成“政府问题”，同时也成为了公共干预的对象。我们可以把这场运动定义为一个负责“官僚行政改革”的专门领域逐渐增强权能以及制度化的过程。随着时间的推移、学术领域以及非学术领域的专门知识成倍增加，随后被纳入宣称具有内部协调性的学说框架内，并被某些专门机构垄断。关于国家改革的总体方案已自动生成，构造出行政体系的理想组织形式，并孕育出可能为后续改革活动提供滋养的指导思想。1990年代的各种委员会以及随后的国家改革总署构成这些专门知识的生产基地，但1997年以后制(1)度化过程仍在继续。在拉法兰政府创建三个现代化机构（2002—2005）之前，国家改革总署转变成了国家改革部际代表团（1998—2002）。2003年，财政部成立预算改革局，专门负责《财政法组织法》的完善与拓展。自2005年7月以来，这三个机构与国家预算改革局合二为一。国家现代化总局应声成立，旨在继续推动国家改革政策专门知识的发展。2006年，总局在编人数多达141人，在115名干部中包含47名高级公务员及68名签约员工，这些签约员工大部分签署的是短期顾问合同。自2007年起，国家现代化总局隶属于预算、公共账第一章

回顾并阐释第五共和国统治下的行政改革之路

第一节　制度化、区别与积淀

我们所分析的五个改革阶段勾画出了怎样的改革轨迹呢？首先可以确认的是，“行政体系”已构成“政府问题”，同时也成为了公共干预的对象。我们可以把这场运动定义为一个负责“官僚行政改革”的专门领域逐渐增强权能以及制度化的过程。随着时间的推移、学术领域以及非学术领域的专门知识成倍增加，随后被纳入宣称具有内部协调性的学说框架内，并被某些专门机构垄断。关于国家改革的总体方案已自动生成，构造出行政体系的理想组织形式，并孕育出可能为后续改革活动提供滋养的指导思想。1990年代的各种委员会以及随后的国家改革总署构成这些专门知识的生产基地，但1997年以后制(1)度化过程仍在继续。在拉法兰政府创建三个现代化机构（2002—2005）之前，国家改革总署转变成了国家改革部际代表团（1998—2002）。2003年，财政部成立预算改革局，专门负责《财政法组织法》的完善与拓展。自2005年7月以来，这三个机构与国家预算改革局合二为一。国家现代化总局应声成立，旨在继续推动国家改革政策专门知识的发展。2006年，总局在编人数多达141人，在115名干部中包含47名高级公务员及68名签约员工，这些签约员工大部分签署的是短期顾问合同。自2007年起，国家现代化总局隶属于预算、公共账目与公共职能部，现任局长是毕业于国立桥路大学的综合工科工程师，曾在麦肯锡公司的战略开发部门和董事会工作过8年。这些改革机构扮演着至关重要的角色，它们是引进、诠释和调整组织行政的新型管理方式的场所。通过这些机构，国家改革已成为完整且稳定的公共政策。然而，它们的存在并不是制定这些政策和传播新公共管理方法的唯一途径。

我们已在前文中探讨过有一种分化的力量贯穿着每一种改革构型，并保证国家改革政策的有力推进。从这种分化中，我们可以感受到国家内部专门职能和角色逐渐形成并获得赋权（始终是相对的）的过程，这要求通过改变行政权力的构成性历史规则来恢复其管理和控制能力。历届政府早已习惯于掌控全局并始终力求呈现出一副井井有条的模样，然而自1960年代以来，越来越多的影响因素不断出现，严重削弱了政府的领导力：1960年代，欧洲市场成形并有继续扩张的规划；1970年代，政府不得不面对社会团体的压力和政治资本的调整；1981年至1984年，预算危机以及政策方针相互矛盾；1984年至1991年，政府遭遇了进退两难的局面，行政效率面临严峻的挑战，还有对重申法国政府基本价值观的担忧；1990年代，遭遇了来自金融控制、国家行政区划、欧洲一体化的三重组织压力。在不同的改革构型中（参见表格4）所启动的不同行政改革政策，体现出政府在多种离心力面前重申中央权力的企图，并不同程度地反映出通过质疑固有规则以实现与行政管理相“区别”或在行政管理中进行“区分”的关切。1960年代，法国预算局和预测局希望从各行业部手中收回对国家规划的控制权；1970年代，德斯坦派的精英极力塑造保护公民免遭行政负外部性影响的政治人物形象，力证自身与官僚主义目与公共职能部，现任局长是毕业于国立桥路大学的综合工科工程师，曾在麦肯锡公司的战略开发部门和董事会工作过8年。这些改革机构扮演着至关重要的角色，它们是引进、诠释和调整组织行政的新型管理方式的场所。通过这些机构，国家改革已成为完整且稳定的公共政策。然而，它们的存在并不是制定这些政策和传播新公共管理方法的唯一途径。

我们已在前文中探讨过有一种分化的力量贯穿着每一种改革构型，并保证国家改革政策的有力推进。从这种分化中，我们可以感受到国家内部专门职能和角色逐渐形成并获得赋权（始终是相对的）的过程，这要求通过改变行政权力的构成性历史规则来恢复其管理和控制能力。历届政府早已习惯于掌控全局并始终力求呈现出一副井井有条的模样，然而自1960年代以来，越来越多的影响因素不断出现，严重削弱了政府的领导力：1960年代，欧洲市场成形并有继续扩张的规划；1970年代，政府不得不面对社会团体的压力和政治资本的调整；1981年至1984年，预算危机以及政策方针相互矛盾；1984年至1991年，政府遭遇了进退两难的局面，行政效率面临严峻的挑战，还有对重申法国政府基本价值观的担忧；1990年代，遭遇了来自金融控制、国家行政区划、欧洲一体化的三重组织压力。在不同的改革构型中（参见表格4）所启动的不同行政改革政策，体现出政府在多种离心力面前重申中央权力的企图，并不同程度地反映出通过质疑固有规则以实现与行政管理相“区别”或在行政管理中进行“区分”的关切。1960年代，法国预算局和预测局希望从各行业部手中收回对国家规划的控制权；1970年代，德斯坦派的精英极力塑造保护公民免遭行政负外部性影响的政治人物形象，力证自身与官僚主义相区别；1980年代，国家内政部、预算部以及公共职能部在两次改革构型中为确定行政政策展开激烈竞争，最后行政政策被总理所垄断并构成具有权威性和可行性的剧目；1991年至1997年，三个中央部竞相推进行政体系改组原则，并通过制定新的规则来恢复自身对法律的控制。虽然每次改革构型中的“区别”尝试都有所不同，但所有这些都表明了对改变行政国家某些历史规则的持续关切。这些尝试汲取养分于微观经济学、组织社会学、法律和管理知识，并从1980年代起开始借鉴迅速发展并风靡全球的新公共管理学说。我们的分析并不表明这些关于区别和重组的努力最终都得偿所愿并从根本上改变了法国的行政制度，相反，我们所采取的历史社会学研究方法确定了奏效的普遍机制，我们可以看到行政权力的历史形式正在逐渐失去合法性，一种新的模式正在逐步确立。

表格4　行政改革剧目的演变（1962—1997）相区别；1980年代，国家内政部、预算部以及公共职能部在两次改革构型中为确定行政政策展开激烈竞争，最后行政政策被总理所垄断并构成具有权威性和可行性的剧目；1991年至1997年，三个中央部竞相推进行政体系改组原则，并通过制定新的规则来恢复自身对法律的控制。虽然每次改革构型中的“区别”尝试都有所不同，但所有这些都表明了对改变行政国家某些历史规则的持续关切。这些尝试汲取养分于微观经济学、组织社会学、法律和管理知识，并从1980年代起开始借鉴迅速发展并风靡全球的新公共管理学说。我们的分析并不表明这些关于区别和重组的努力最终都得偿所愿并从根本上改变了法国的行政制度，相反，我们所采取的历史社会学研究方法确定了奏效的普遍机制，我们可以看到行政权力的历史形式正在逐渐失去合法性，一种新的模式正在逐步确立。

表格4　行政改革剧目的演变（1962—1997）续　表续　表